Kapitel 1. : Sverige blir mångetnisk

Av Jan Elfverson

Sveriges omvandling till ett mångetniskt samhälle tog sin försiktiga början på 1950-talet. Fram till den tiden hade Sverige i jämförelse med andra länder en utomordentligt homogen be­­folk­ning. Den stora invandringen därefter har lett till en snabb och omvälvande förändring.

Andelen utlandsfödda år 1900 var endast 0,7 % av befolkningen. År 1950 hade den ökat till 2,8 %. Vid århundradets slut (2000) däremot utgjorde de utrikesfödda 11,3 % av befolkning­en.[1] Om också barn födda i Sverige med minst en förälder född utomlands räknas, var andelen vid den tidpunkten hela 20,5 %.[2] Det är var femte invånare i landet. Noteras bör den mycket star­ka ökningen från 1980 och framåt av andelen av utrikesfödda från utomeuropeiska länder. Des­sa hade 2000 vuxit till 38,5 % av antalet utrikes födda.[3]

Tabell 1. Utrikesfödda 1900 - 2000, antal och andel av befolkningen.
antal andel av befolkningen
1900 35 627 0,7 %
1930 61 657 1,0 %
1950 197 810 2,8 %
1960 299 879 4,0 %
1970 537 585 6,7 %
1980 626 953 7,5 %
1990 790 445 9,2 %
2000 1 003 798 11,3 %
_________________________________
Källa: Scb Befolkningsstatistik del 3, 2000.

I detta kapitel skall vi belysa - och försöka förklara - hur en i ett historiskt perspektiv total de­mo­grafisk förändring av en månghundraårig nationalstat har kunnat komma till stånd. Det et­niskt homogena Sverige har blivit mångetniskt på bara några decennier.

Vi skall redogöra för de politiska besluten och de konsekvenser dessa har fått och vi skall kri­tiskt granska det politiska beslutsfattandet - och de föreställningar och mål som styrt det.

Vad gäller granskningen av de politiska besluten skall vi fokusera på tiden efter 1970 eftersom pe­rioden dessförinnan redan fått en genomträngande analys i Thomas Gürs Staten och nykom­ling­arna.[4]

Tabell 2. Antalet utrikesfödda och födda i Sverige med minst en utlandsfödd för­äl­der efter ursprungsregion 31 dec. 2000
Norden 658 285
EU-länder utom Danmark o. Finland 218 259
Europa utom Norden och Eu 364 559
Afrika 94 103
Nordamerika 51 162
Sydamerika 77 345
Asien 371 594
Oceanien 4 865
Totalt 1 821 146
därav utrikes födda 1 003 798
födda i Sverige 817 348
Andel av befolkningen 20,5 % Folkmängd totalt 2000 8 882 792
_________________________________
Källa: Scb Befolkningsstatistik del 3, 2000.

Som källor skall vi för perioden efter 1970 vid granskningen använda regeringens propositio­ner och betänkandena från de parlamentariska offentliga utredningar som avser in­vand­rings- och invandrarpolitiken. Denna typ av utredningar är viktiga, eftersom de fungerar som organ där de politiska partierna kan arbeta fram kompromisser i de politiska sakfrågorna in­nan de når den officiella beslutsordningen.

Tabell 3. Utrikesfödda efter födelseregion 1900 - 2000
1900 1930 1960 1980 2000
Norden: 21 946, 33 232, 174 043, 341 253, 279 631
Övr Europa o f d Sovjet: 8 516, 18 107, 110 845, 197 814, 337 602
Afrika: 79 328, 596, 10 025, 55 138
Nordamerika: 5 254, 9 141, 11 665, 14 484, 24 312
Sydamerika: 90 261 679 17 206 50 853
Asien: 102 , 456, 1 678, 45 112, 253 024
Oceanien: 59, 66, 211, 962, 2 981
Okänt: 46, 66, 162, 97, 257
Totalt: 35 627, 61 657 , 299 879, 626 953, 1 003 798
_________________________________
Källa: Scb Befolkningsstatistik del 3, 2000.

Med begreppet assimilation menas i fortsättningen att en invandrare till Sverige förvärvat en svensk identitet d v s han eller hon betraktar sig som svensk. Det förutsätter bl a att hon eller han har svenska som sitt huvudspråk och anser sig delaktig i svenska kulturyttringar. Med in­te­gration avses däremot invandrarens inlemmande i det svenska samhället men med bevarad ur­sprunglig kulturell och språklig särart. Invandraren får emellertid tillträde till den svenska ar­betsmarknaden och deltar också på andra sätt i det svenska samhällslivet. Med invandrings­po­litik menas i det följande den politik som reglerar immigrationen till landet och själva mot­tag­andet av nyanlända invandrare. Med invandrarpolitik avses däremot den politik som syftar till att möjliggöra invandrarnas integration eller assimilation.

Migrationen till och från Sverige före Andra världskrigets slut
Invandringen till Sverige fram till 1800-talets början handlade till stor del om specialister och yr­kesmän som spelade en stor roll för landets utveckling. De tillförde nya idéer, kompetens och kunnande.

Hansan
I samband med att det nordtyska handelsförbundet Hansan växte fram under 1100-talet och där­efter kom att dominera handeln i norra Europa, etablerade sig ett stort antal tyska handels­män och hantverkare i svenska handelsstäder under medeltiden. Tyskarna kom att tillhöra be­folk­ningens övre skikt och spelade en stor roll för administration, handel och kulturliv. Deras an­del av den totala befolkningen var liten men de hade en stor betydelse för landets ekonomis­ka utveckling. Under medeltiden slog sig också holländare ner på den svenska västkusten som han­delsmän och finnar från landets finska rikshalva flyttade till Mellansverige och livnärde sig som hantverkare, fiskare och tjänstefolk.

Mångskiftande invandring
Under 1500-talet konsoliderades den svenska statsmakten under Vasakungarna och den star­kare stat som växte fram var i stort behov av kompetens från utlandet. En målmedveten värv­nings­politik bedrevs.
Invandrade tyskar arbetade som politiska rådgivare och administratörer. Skeppsbyggare rekry­te­rades i Nederländerna och hantverksspecialister kom från en rad länder. Trots denna invand­ring kom de inflyttade att utgöra bara en liten del av landets hantverkarkår. De nytillkomna bi­drog emellertid till att sprida ny teknik och höja den inhemska yrkesskickligheten.

I själva Sverige få invandrare
Under sextonhundratalet växte den svenska stormakten fram och Östersjön kom att till stor del bli ett svenskt innanhav. Landets utveckling till stormakt gjorde att behovet av utländska spe­ci­alister blev stort. Det har påståtts att Sverige under stormaktstiden var en mångetnisk stat. Det är riktigt i den meningen att landet geografiskt kom att omfatta en rad nya områden som gjorde att den svenska statsbildningen vid den tiden rymde många folkgrupper inom sina grän­ser. Men antalet invandrare i det egentliga Sverige kom att förbli litet. Man har uppskattat det till mellan 2 och 3 % av befolkningen. Det var de ekonomiska, administrativa och kultu­rella eliterna som fick ett stort kosmopolitiskt inslag. Så t ex ledde det stora behovet av office­rare till att nya adelssläkter etablerade sig i landet.
Järn- och stålindustrin var viktig för den nya stormakten. Industrigrenen kom att domineras av ut­länningar som svarade för både kapital och kompetens och dessutom rekryterade yrkeskun­nig utländsk arbetskraft. Tyskar utvecklade hammarsmidet, som var den dominerande tekniken men under denna tid etablerades också det s k vallonsmidet i landet. Ett tusen bruksarbetare från trakterna av Liège och Sedan handplockades bl a till Willem de Besches och Louis de Ge­ers bruk i Sverige där de introducerade detta smide.

Karl IX startade redan i slutet av femtonhundratalet en politik för att få finnar att kolonisera och odla upp skogsbygder i mellersta Sverige. Politiken fortsatte under sextonhundratalet ge­nom att regeringen upplät mark till nybyggarna, bistod med utsäde och beviljade flera års skattefrihet. Man beräknar att ungefär 10 000 finnar flyttade till dessa områden. Många as­simi­lerades men en del behöll sitt språk och sin kultur ända in på 1800-talet. Då beräknas ända upp till 17-18 % av Värmlands befolkning ha varit finskättlingar, vilket innebar ca 25 000 per­soner.

Förlorad stormaktsställning - drastisk minskning av specialister
I början av 1700-talet förlorade Sverige en stor del av sina besittningar på andra sidan Öster­sjön. Det innebar att invandringen av yrkesmän och specialister drastiskt minskade. Den statli­ga förvaltningen och näringslivet kom att i allt större utsträckning bemannas med svenskar. En viss inflyttning av utländsk arbetskraft fortsatte emellertid, speciellt till den framväxande tex­til­industrin.

Krigen mellan Sverige och grannländerna vid sjuttonhundratalets början ledde till en invand­ring av ca 20 000 flyktingar från Baltikum och Finland till den svenska rikshalvan.

Finland förloras - finländare invandrar
År 1809 förlorade Sverige den finska rikshalvan. Det ledde till en flyktinginvandring av fin­län­dare som fortsatte under hela 1800-talet. Även från en del andra europeiska länder fick Sverige ta emot flyktingar. Trots att invandringen underlättades under senare delen av 1800-talet ge­nom bättre kommunikationer och passfrihet blev antalet utlänningar i Sverige aldrig stort Man har uppskattat att antalet utlänningar uppgick till några tusen i mitten av artonhund­ra­talet. An­talet var inte heller stort vid sekelskiftet.[5]

Utvandring till USA
I mitten av artonhundratalet inleddes den stora utflyttningen av svenskar till framförallt USA. De viktigaste orsakerna till emigrationen var en kraftig folkökning i Sverige utan motsvarande ök­ning i livsmedelsproduktionen och därav följande allt sämre försörjningsmöjligheter. I den andra änden fanns en "pull-faktor". Amerika behövde ett stort tillskott av arbetskraft och skickade värvare bl a till Sverige. Även om uppskattningsvis 200 000 svenskamerikaner kom att återvända till Sverige från och med slutet av artonhundratalet, förlorade Sverige ca en mil­jon människor mellan åren 1845 och 1925 på grund av emigrationen.

Hitler, flyktingarna och Sverige
Hitlers maktövertagande 1933 ledde till att flyktingsituationen blev akut på kontinenten. Det var emellertid först efter andra världskrigets utbrott som flyktinginvandringen tog fart, även om Sverige under trettiotalet statistiskt sett förvandlades från ett utvandrings- till ett invand­rings­land.
I krigets inledningsskede intog Sverige en restriktiv hållning till flyktingar från Nazityskland. Men när krigslyckan vände 1941-42, ändrades denna hållning och i stort sett tog man emot alla flyktingar som kom 1942-1945. Bl a tog Sverige emot 7 300 danskar som flydde över Ö­re­sund och i krigets slutskede överfördes 21 000 koncentrationslägerfångar till Sverige ge­nom den s k Bernadotteaktionen. De flesta flyktingar som kom till Sverige var emellertid nor­diska med­bor­gare. Ca 50 000 norrmän flydde till Sverige, varav en del fortsatte till Storbritan­nien. Ca 18 000 flyktingar kom från Danmark, 35 000 från Baltikum och 100 000 från Finland, in­räk­nat de finska barn som placerades i Sverige under kriget. Sammanlagt ökade antalet ut­län­ning­ar i Sverige från 23 700 i februari 1939 till 194 000 i maj 1945. De flesta återvände till si­na hem­länder efter kriget med undantag av balterna.[6]

1950- och 1960-tal - arbetskraftsinvandring
Före andra världskrigets slut hade den svenska inställningen varit att flyktingmottagandet inte fick innebära någon permanent invandring. Så t ex hade Sverige tillsammans med ett antal and­ra europeiska länder vid internationell flyktingkonferens 1938 deklarerat att Sverige inte var ett immigrationsland. Utlänningslagstiftningen begränsade också kraftigt möjligheterna till in­vandring.

Genèvekonventionen - gradvis liberalisering
Under åren efter krigets slut skedde emellertid en gradvis liberalisering av invandringspoliti­ken. 1954 ratificerade Sverige den s k Genèvekonventionen med den geografiskt vidare de­fi­ni­tionen av flyktingskap och samma år antogs en ny utlänningslag, där definitionen av flyk­tingskap t o m gick något längre än konventionens.

Trots Sveriges anslutning till Genèvekonventionen och den nya lagen blev invandringen av flyktingar under femtio- och sextiotalen liten. Under perioden 1950-1967 överfördes kollek­tivt sammanlagt 17 000 s k kvotflyktingar, huvudsakligen från internationella flyktingläger. Flyk­tingar som inrest till Sverige på eget initiativ var ännu färre, bara 7 000. När invandrings­po­liti­ken lades om 1968 i syfte att reglera arbetskraftsinvandringen föreställde man sig att flyk­ting­invandringen också i fortsättningen skulle grunda sig på kollektiv överföring. Utveck­ling­en blev emellertid en helt annan.[7]

Arbetskraftsbrist
Huvudskälet till att invandringspolitiken liberaliserades efter kriget var den stora arbetskrafts­bristen. Sverige hade varit neutralt och stod vid krigets slut med en oförstörd produktionsap­pa­rat redo att möta efterkrigstidens ökade efterfrågan på industriprodukter. In­dustriproduktio­nens tillväxt från krigsslutet ända till oljekrisen 1974 var drygt 4 % per år. Vissa år var den så hög som 8 %. Det inhemska arbetskraftsutbudet räckte inte till för denna expansion utan en im­port av arbetskraft var nödvändig. Den möjliggjordes genom tre åtgärder:

År 1954 slöts en överenskommelse om en gemensam arbetsmarknad mellan de skandina­viska länderna, som innebar full passfrihet och inga krav på uppehålls- och arbetstillstånd för medborgare i de berörda länderna. Överenskommelsen ledde framförallt till en mycket stor invandring av finländare till Sverige.
Den nya utlänningslagen och en ny praxis i handläggningsärendena möjliggjorde en fri "turist­invandring" från Europa. Grundvalen för denna nya praxis var förutom 1954 års lag en överenskommelse inom OEEC som gick ut på att ett lands myndigheter skulle bereda medborgare från andra medlemsländer möjlighet att arbeta om ingen inhemsk arbetskraft fanns tillgänglig. Det nya regelsystemet innebar bl a att den som reste in i Sverige för att söka arbete inte längre behövde ha ett arbetstillstånd ordnat före inresan. Man kunde resa in i landet som turist för att på ort och ställe söka arbete. Med ett löfte om anställning kunde man därefter söka arbetstillstånd. På grund av det stora arbetskraftsbehovet kan man sä­ga arbetskraftsinvandringen vid denna tid i princip var fri. Tillståndsgivningen var en for­malitet som det bara tog några dagar att klara av.
Man organiserade en kollektiv överföring av utländsk arbetskraft. Eftersom myndigheterna un­der de första efterkrigsåren fortfarande bedrev en restriktiv invandringspolitik, började en­skilda svenska företag att genomföra värvningskampanjer och rekrytera arbetskraft fram­för allt i de övriga skandinaviska länderna. Kampanjerna irriterade emellertid de be­rör­da ländernas myndigheter. Också i Sverige kritiserades värvningskampanjerna. Under fyr­tio­talets sista år organiserades därför rekryteringen så att Arbetslöshetskommissionen (Ar­betsmarknadsstyrelsens föregångare) på den svenska regeringens uppdrag slöt avtal med ett antal europeiska länder. På så vis skedde en import av arbetskraft från framförallt Ita­lien, Tjeckoslovakien, Ungern och Västtyskland. På femtiotalet tillämpades ett system där företag som behövde utländsk arbetskraft vände sig till Arbetsmarknadsstyrelsen (Ams) som efter samråd med länsarbetsnämnder och fackliga organisationer kunde bevilja re­kry­te­ringen. I så fall tog Ams kontakt med arbetsförmedlingen i det aktuella landet. Där­efter sköttes rekryteringen av denna i samarbete med det svenska företaget. Rekryte­ringen under fem­tiotalet blev emellertid aldrig omfattande. Under decenniet överfördes sammanlagt en­dast ca 14 000 arbetare.[8]

"Gästarbetare"
Ända fram till 1965 hävdade man från myndigheternas sida att Sverige behövde ett tillskott av ar­betskraft. Man ansåg emellertid att de invandrande arbetarnas vistelse i Sverige skulle bli tem­porär. De flesta skulle så småningom återvända till sina hemländer.

Stor spontan invandring
Om den statligt organiserade arbetskraftsinvandringen var liten under femtiotalet så var den spontana invandringen desto större. Under decenniet blev bruttoinvandringen hela 258 000. De flesta var skandinaver som på eget initiativ sökte sig till Sverige. Arbetskraftsinvandring hade i lik­het med de flesta invandringsförlopp karaktären av en nätverksdriven kedjeemigration där en liten grupp aktivt rekryterade pionjärer banar väg för en numerärt mycket större och ofta från arbetsmarknadssynpunkt sämre kvalificerad efterföljargrupp.

Ingen diskussion
Ingen diskussion förekom i utredningsbetänkanden eller andra dokument från denna tid om den spontana invandringens nätverksdrivna processer. Istället speglar dessa texter en övertro på myndigheternas förmåga att styra invandringen. I tre utredningar, från 1955, 1959 och 1965 förutspådde man att nettoinvandringen skulle ligga kvar på 10 000 per år eller till och med bli mind­re. Prognosen upprepades i 1967 års utlänningsutredning som refererade till Statistiska Cen­tralbyråns (Scb) befolkningsframräkning, där nettoinvandringen uppskattats till 10 000 per år under perioden 1966 - 1980.

Styra med prognoser?
Utfallet blev istället ett invandringsöverskott på 103 609 personer eller drygt 17 000 per år un­der åren 1960 - 1965. Under perioden 1966 - 1980 blev nettoinvandringen ca 250 000 perso­ner, alltså 100 000 fler än den Scb prognostiserade. Den ena prognosen efter den andra slog fel, men detta påverkade uppenbarligen inte prognosmakarna. Ingen utvärdering, ingen kor­ri­gering - i stället en ny prognos. Lika träffsäker som de tidigare. Försökte de ansvariga styra utvecklingen med prognoser?

Demografisk och kulturell sammansättning?
Thomas Gür har i sin grundliga analys av svensk invandringspolitik också påpekat det an­märk­ningsvärda i att man under denna period aldrig diskuterade vad som höll på att hända med Sve­riges demografiska och kulturella sammansättning till följd av invandringen. Inte heller för­sökte man genomföra en realistisk diskussion om de långsiktiga konsekvenserna av arbets­krafts­in­vandringen på grundval av de historiska erfarenheter, som fanns inte minst från den svenska Amerikautvandringen.

Återvända, integreras eller assimileras?
I vilken utsträckning skulle de nyanlända stanna kvar eller återvända till sina länder och hur stor skulle kedjeemigrationen bli som kunde tänkas följa på den aktivt rekryterade pionjär­grup­pen? Inte heller diskuterade man om de invandrare, som stannade kvar i landet och blev svenska medborgare, skulle assimileras eller bara integreras.[9]

Facket och invandringen
I mitten av sextiotalet började ett motstånd att växa fram inom fackföreningsrörelsen mot den fria "turistinvandringen". Lågkonjunkturen 1965 ledde till att en avsevärd del av den in­vand­ra­­de arbetskraften kom att stå utanför arbetsmarknaden. C. Lundh och R. Ohlsson har pekat på att den fackliga omsvängningen också berodde på att invandringen kraftigt ökade och att dess sam­mansättning förändrades. Invandringen av skandinaver minskade och vad gällde den ut­om­nordiska invandringen ökade antalet jugoslaver, greker och turkar drastiskt. Landsor­ga­ni­sa­tio­nen (Lo) varnade för att den s k turistinvandringen ledde till en utlänningsslum i många av de större städerna.[10]

Nya regler vid sextiotalets mitt
Under sommaren och hösten 1965 fördes förhandlingar mellan inrikesdepartementet, AMS, Lo och Arbetsgivarföreningen (Saf). De regler som kom att fastställas för 1966 gick på Ams och Los restriktiva linje. Året därpå ändrades utlänningskungörelsen och 1968 lagfästes ändringen. Hu­vudinnehållet i det nya regelsystemet var att utomnordiska medborgare som ville arbeta i Sve­rige måste ha ordnat arbetstillstånd och bostad redan vid inresan. Reglerna syftade till att för­hindra att enskilda utlänningar reste in i Sverige för att söka arbete utan att deras fall först ge­nomgått en arbetsmarknadsmässig prövning. Inreseviseringen gjordes på den svenska be­skick­ningen efter utrikesdepartementets godkännande och skrevs in i utlänningens pass. Un­dan­tagna från dessa regler var förutom nordbor också familjemedlemmar till utlänningar som ar­betat en tid i Sverige samt politiska flyktingar med svenskt uppehållstillstånd.

Trots att man försökte strypa den spontana utomnordiska invandringen med det nya re­gelsys­te­met 1967/68 slöt man rekryteringsavtal med Jugoslavien och Turkiet hösten 1966 och vå­ren 1967 och rekryteringskontor öppnades i dessa länder. Begränsningarna av den utom­nor­dis­ka ar­betskraftsinvandringen uppvägdes också mer än väl av en ökad invandring från Fin­land. Un­der 1969 och 1970 rörde det sig om 80 000 personer, vilket ledde till en toppnote­ring för den totala invandringen sedan andra världskrigets slut. Invandringsvågen från Finland vi­sa­de sig emellertid bli temporär och ledde till en omfattande återutvandring under åren som följ­de.[11]

Inga jobb - ingen arbetskraftsinvandring
Sedan mitten av 1970-talet har arbetskraftsinvandringen kommit att utgöra en allt mindre del av den totala invandringen. Även om den nya lagstiftningen skapade de institutionella förut­sätt­­ningarna för minskningen var det de ekonomiska kriserna under 1970-talet med åtföljande läg­re tillväxt och krympande industrisektor som gjorde att den grundläggande faktorn, bristen på inhemsk arbetskraft, försvann. Det drabbade också invandringen från de andra skandinavis­ka länderna. Sedan mitten av sjuttiotalet har arbetskraftsinvandringen i ett invandringspolitiskt per­­spektiv varit obetydlig.
Gemensam europeisk arbetsmarknad - svenskt utvandringsnetto
Genom det s k Ees-avtalet kom Sverige att anslutas till den gemensamma europeiska arbets­mark­naden. Den innebar att medborgare i de anslutna länderna har möjlighet att flytta och ar­beta var som helst inom området. Sveriges anslutning har emellertid inte medfört någon större in­­flyttning. Tvärtom har utflyttningen av svenska medborgare till dessa länder under 1990-ta­let varit större än inflyttningen därifrån. De viktigaste förklaringarna till detta är 1990-talets kär­va arbetsmarknad i Sverige och att levnadsstandarden numera är betydligt högre i flertalet av Västeuropas övriga länder.[12]

Flyktingskäl, flyktingliknande och humanitära skäl
Som framgått av den tidigare framställningen föreställde sig de politiska beslutsfattarna, när in­vandringspolitiken lades om 1968, att flyktinginvandringen också i fortsättningen i huvudsak skul­le bestå av kollektivt överförda flyktingar - s k kvotflyktingar. Nedanstående tabell visar att utvecklingen blev en helt annan. Antalet enskilt inresta personer som erhöll uppehållstill­stånd av skyddsskäl ökade dramatiskt. I tabellen räknas som flyktingar, förutom konventions­flyk­tingar, personer med flyktingliknande skäl inklusive humanitära skäl och personer som be­viljats tillstånd på grund av tillfälligt ändrad asylpraxis. Åren 1950 - 1981 är barn medräk­nade.

Tabell 4. Flyktinginvandringen till Sverige 1950-1997

År kvotflyktingar enskilt inresta totalt

1950-1967 17 000 7 000 24 000
1968-1997 54 000 250 000 304 000
_________________________________
Källa: Lundh & Ohlsson, op cit sid 79.

Skyddsbehövande avlöser arbetskraft
Som påpekats redan i inledningen har den stora invandringen efter 1968 gett ett kraftigt ge­nom­slag i antalet utrikesfödda i den svenska befolkningen. De utrikesfödda ökade mellan 1951 och 1970 med drygt 339 000 personer och mellan 1971 och 2000 med ytterligare drygt 466 000 per­soner.

[13] Sammanfattningsvis: om arbetskraftsinvandrare tillsammans med an­knyt­­nings­­in­vandrare svarade för den övervägande delen av nettoinvandringen under 1950- och 1960-ta­len, så var det de skyddsbehövande (och föregivet skyddsbehövande) och den an­knyt­nings­invandring de förde med sig som kom att dominera under perioden 1971-2000.

Invandringens storlek och ursprung efter 1967 framgår av det diagram som Invandrarverket sam­manställt på grundval av material från Scb.[14] Antalet enskilt inresta asylsökande började vis­serligen öka under 1960-talets sista år, men den stora totala invandringstoppen 1970 be­rod­de på den stora finska arbetskraftsinvandringen vid decennieskiftet, som under åren där­efter förbyttes i en praktiskt taget lika stor återutvandring.

Fler utomeuropéer
Vid mitten av 1980-talet inträffade en grundläggande förändring i in­vand­ring­ens mönster. Se­dan dess har den utomeuropeiska invandringen dominerat, med undantag av någ­ra år i början av 1990-talet i samband med Jugoslavienkrisen. Statistiken visar att antalet utrikesfödda per­soner från utomeuropeiska länder 1980 var 87 789. År 2000 hade denna kategori ökat till 386 308.[15] Det är en ökning med drygt 298 000 personer eller 340 %. Samtidigt har antalet utri­kesfödda från andra skandinaviska länder minskat på grund av en stor återvandring i spåren en högre arbets­löshet i Sverige under 1990-talet och en sämre ekonomisk strukturell utveck­ling än i grann­länderna.

Från 1970-talets mitt reducerades alltså arbetskraftsinvandringen till en obetydlighet. Det be­rodde på ett förändrat regelverk och en förändring av Sveriges ekonomi och därmed arbets­mark­nad. Men varför ökade antalet enskilt inresta skyddssökande så dramatiskt? De var be­tydligt fler än vad tabellen ovan anger, eftersom den endast tar upp de sökande som fått uppe­hållstillstånd.[16]

Enda ingången
En näraliggande förklaring är att när migranterna inte längre kan komma in som arbetskrafts­invandrare, måste de istället begära asyl för att den vägen försöka få uppehållstillstånd. Så här har Fns flyktingkommissarie uttryckt saken: "In the absence of a migration window, people who are seeking jobs and a better future try to get in through the asylum door."[17] Eftersom världen knappast var bättre att leva i före 1980-talet och givet att prövningen av sanningshal­ten i en asylansökan är en svår uppgift - i stor utsträckning en fråga om tilltron till den sökan­des uppgifter - förefaller det rimligt att räkna med att många skyddssökande egentligen är ekono­miska migranter.[18]
Klart är att invandringens utveckling i Sverige uppvisar ett likartat förlopp som i de flesta andra västliga industriländer: ekonomisk kris vid mitten av sjuttiotalet, strypt arbetskraftsin­vandring med hjälp av ändrade regelsystem och ett ökat migrationstryck från tredje världen från mitten av 1980-talet.

Praxis leder utvecklingen
Fram till mitten av sjuttiotalet ansåg man att bara politiska flyktingar skulle få en fristad i Sve­rige. Med politiska flyktingar menade man då ungefär detsamma som Genèvekonventionen. I 1980 års utlänningslag övertogs konventionens beteckning flykting och dess definition.
Från slutet av 1960-talet ökade antalet enskilt inresta människor som åberopade skyddsskäl utan att de föll under Genèvekonventionens bestämmelser. Detta ledde till en successiv för­änd­ring av praxis där efterföljande lagändringar kodifierade praxis. Sedan slutet av 1960-talet har tre kategorier skyddssökande utöver konventions- och kvotflyktingar fått uppehållstill­stånd. Det är krigstjänstvägrare, de facto-flyktingar och personer som kunnat anföra humani­tä­ra skäl.

Krigstjänstvägran och flyktingliknande och humanitära skäl
Desertörer som övergett en krigsskådeplats eller lämnat sitt hemland för att undgå krigstjänst­göring har definierats som krigstjänstvägrare. Mot slutet av 1960-talet fick bl a ett antal ame­rikan­ska soldater uppehållstillstånd i samband med Vietnamkriget. Lagändringen gjordes 1976. Samma år lagfästes rådande praxis att ge skyddssökande med "flyktingliknande" skäl uppe­hållstillstånd. Inte förrän 1989 lagstiftade man om uppehållstillstånd av humanitära skäl. Såda­na uppehållstillstånd hade emellertid löpande beviljats sedan den reglerade invandringen ge­nomförts 1968. Regeln har tillämpats på personer med fysiska och psykiska handikapp men framförallt på personer som flytt från pågående krig eller inbördeskrig.

Nya lagar 1997
Den massflyktssituation som uppstod i samband med Jugoslavienkrisen föranledde en ny lag­stiftning, som trädde i kraft 1997. I likhet med tidigare har flyktingar i enlighet med Genève­konventionens bestämmelser rätt till asyl och liksom tidigare kan också regeringen bevilja kvotflyktingar uppehållstillstånd. Kategorierna krigstjänstvägrare och personer med flykting­liknan­de skäl har emellertid ersatts med tre andra:
personer som riskerar att straffas med dödsstraff eller kroppsstraff eller som hotas av tortyr eller annan förnedrande behandling eller bestraffning.
personer, som på grund av väpnade konflikter behöver skydd eller som på grund av en miljö­katastrof inte kan återvända till sitt land.
personer som på grund av sitt kön eller homosexualitet känner välgrundad fruktan för för­följelse.
Begreppet humanitära skäl ges i den nya lagstiftningen en mer renodlat humanitär innebörd och avser förhållanden som är direkt knutna till individen.
Ettåriga Tut utsträcks till två år - många fler asylsökande
Tidigare fanns möjligheten att bevilja tillfälliga uppehållstillstånd på upp till ett år för personer med ett tillfälligt behov av skydd. Enligt den nya lagen kan nu temporära uppehållstillstånd be­viljas i upp till två år vid massflyktssituationer med möjlighet till förlängning i ytterligare två år.[19]

Tabell 5. Uppehållstillstånd 1987 - 2000[20]
1987-1990 , 1991-1995, 1996-2000, Totalt
Fn-konventionen: 11 270 , 3 977, 3 695, 18 942
Kvot: 5 947, 15 458, 5 983, 27 388
Andra skyddsskäl: 24 350, 14 761, 5 332, 44 443
Humanitära skäl: 26 318, 84 257, 23 754, 134 327
Familjeskäl: 67 730, 106 370, 103 920, 278 020
Arbete: 909, 991, 1 846, 3 746
Ees-avtalet: 10 689, 28 925, 39 614
Gäststuderande: 3 497, 6 403, 12 687, 22 587
Adopterade barn: 4 027, 4 560, 4 060, 12 647

Totalt 144 048, 247 466, 190 202, 581 716
_________________________________
Källa: Sammanställning av statistik från Statens invandrarverk.

Från 1968 till 1982 sökte årligen 2 400 till 3 000 personer asyl i Sverige. Vid mitten av åttio­ta­let började antalet anta dramatiska proportioner. Under årtiondets andra hälft hade de asylsö­kandes antal stigit till mellan 15 000 och 20 000 för att under 1990-talet öka ytterligare. År 1992 nåddes toppnoteringen med 84 000 sökande i samband med Jugoslavienkrisen. det året fick Sverige näst efter Tyskland ta emot flest asylsökande av de västeuropeiska länderna och räknat i förhållande till befolkningen var Sverige det överlägset främsta resmålet. Under andra hälften av nittiotalet har de asylsö­kande varit färre, delvis på grund av en mer restriktiv svensk visumpolitik.[21] Sedan 1989 har man periodvis skärpt viseringsreglerna för vissa länder. På det sättet har man för­sökt minska möjligheterna till inresa för asylsökande. Visumpolitiken har därmed också bli­vit ett invandringspolitiskt verktyg.

Misslyckade försök till snabb prövning
Det system för asylprövning och flyktingmottagning som byggdes upp från mitten av 1980-ta­let syftade till en snabb handläggning av asylärenden och en smidig inslussning i samhället av dem som fick uppehållstillstånd. År 1988 uttalade en statlig utredning målsättningen att kla­ra bifallsärenden skulle avgöras inom två veckor och övriga ärenden inom sex månader. A­syl­prövningen har emellertid aldrig fungerat som tänkt.
Periodvis har väntetiderna varit mycket längre än planerat. En av orsakerna har varit en krafti­ga­re tillströmning av asylsökande än vad myndigheterna trott, en annan orsak till de långa kö­er­na av asylsökande har varit att ett stort antal av de sökande uppgett att de saknat pass och re­se­handlingar varför identitet, medborgarskap och resväg inte kunnat dokumenteras. År 1987 sak­nade hälften av de asylsökande resehandlingar och 1988 och 1989 var det så många som sju av tio.[22]

Ännu en orsak är att finna i att nästan samtliga avslag om uppehållstillstånd överkla­gats, och det inte bara en gång. Den sökande har bara rätt till ett överklagande, men det blev mycket van­ligt att efter avslag göra en ny ansökan, förebärande att nya omständigheter fram­kommit, som man ville åberopa. Det blev i själva verket så vanligt att man i dagligt tal på In­vandrar­ver­ket inte skilde de två begreppen åt utan talade om - och klagade över - att det ena överkla­gan­det följde på det andra. En enmansutredare tillsattes för att utreda missbruket och han kon­sta­terade att en ny ansökan juridiskt sett var att betrakta som en resningsansökan, något som i svenskt rättsväsende endast används i sällsynta undantagsfall och då riktas till högsta instans. Här var det i själva verket ett obegränsat antal överklaganden som riktades till första instans, dvs av Invandrarverket. På verket kunde man också konstatera att en del handläggare tog ären­de­na i den ordning de kom in, vilket betydde att ett komplicerat fall under lång tid kunde bloc­ke­ra ett antal klara avslagsärenden.[23]

Tio år senare
Tio år senare hade det knappast blivit bättre. Under 1998 saknade ca 65 % av de asylsökande pass och närmare hälften sökte asyl först efter inresan, samtidigt som de saknade pass. Mer än hälften uppgav att de fått någon form av hjälp att ta sig till Sverige och smuggelorganisa­tio­­nerna hade oftast berättat för den asylsökande vad han eller hon borde säga vid asylutred­ning­­en.[24]

Socialdemokratiska skärpningar upphävs av den borgerliga regeringen
Åren 1989 och 1994 - 1995 försökte den svenska regeringen att korta kön av asylsökande ge­nom att i ett slag ge ett större antal asylsökande uppehållstillstånd. Man införde 1989 också spe­ciella väntetidsregler som gick ut på att asylsökande barnfamiljer men också enskilda asyl­sök­ande som väntat tillräckligt länge fick uppehållstillstånd.

Vid två tillfällen, när mottagningssystemet höll på att bryta samman på grund av överbelast­ning, har regeringen temporärt skärpt villkoren för asyl. Skärpningarna grundade sig på en be­stäm­melse i utlänningslagen att rätten till asyl kan nekas för andra kategorier än konventions­flyk­tingar om t ex landets mottagningsresurser är otillräckliga. År 1976 tog den socialdemo­kra­tiska regeringen ett principbeslut om att undantagsregeln skulle tillämpas beträffande tur­kis­ka assyrier - syrianer, som vid den tiden strömmade in i landet. Andra gången regeln til­lämpades var 1989. Vid det tillfället skulle bara konventionsflyktingar beviljas asyl. Krigs­tjänst­vägrare och personer med flyktingliknande skäl hade emellertid möjlighet att få asyl om de hade särskilt starka skyddsbehov. Personer med humanitära skäl och flyktingfamil­jer med barn un­dantogs också. Skärpningen 1989 upphävdes i december 1991 av den nytill­trädda bor­ger­liga regering­en.[25]

Sverige världsledande
Sedan slutet av 1986 har Invandrarverket publicerat statistik över grunderna för de uppehålls­till­­stånd som beviljats. Åren 1980 - 2000 beviljades inte mindre än 686 523 personer uppehålls­till­stånd i Sverige.[26]
Vad gäller flyktingar och personer med andra skyddsskäl[27], uppvisar Sverige en långt större in­­­vandring än andra västeuropeiska länder. Under perioden 1988 - 1997 beviljade Sverige fler per­­­manenta up­pe­hålls­tillstånd till de nu nämnda kategorierna av invandrare än något annat av de sexton viktigaste väst­euro­pe­i­ska länderna. Räknar man i stället antalet per 100 000 invå­na­­­re - vilket är rimligare vid en internationell jämförelse - konstaterar man att Sverige leder stort: dubbelt så många uppehållstillstånd som tvåan och trean Norge och Danmark, drygt tio gånger fler än Tyskland och 163 gånger fler än Italien.[28]

Varför denna enorma ledning?
Förklaringen till Sveriges särställning som mål för skyddssökande migranter får sökas i den in­­vandrings- och invandrarpolitik Sverige tillämpat jämfört med andra västeuropeiska länder, som haft stor invandring. En sådan översikt publicerades 1993 och där visade det sig att Sveri­ge hade gynnsammare regler för familjesammanföring i så måtto att ingen karenstid krävdes in­nan en sammanföring kunde ske. De övriga länderna ställde också krav på att huvudman­nen skulle försörja de efterföljande anhöriga. Sverige hade till skillnad från de andra länderna in­te heller någon kvalifikationstid för permanent uppehållstillstånd och det gick fortare att få med­borgarskap. Dessutom hade Sverige i allmänhet ett regelverk med fler grunder för up­pe­hålls­tillstånd.[29]

I detta sammanhang kan nämnas, att Sverige numera släppt kravet på att den som söker svenskt medborgarskap ovillkorligen skall styrka sin identitet. I stället har en regel införts, som går ut på att om detta inte är möjligt, kan dispens lämnas, om den sökande har bott i Sverige i åtta år och uppgifterna om identiteten är trovärdiga. Man har också beslutat, att det numera generellt skall vara möjligt att ha dubbla medborgarskap. Den första förändringen minskar knappast problemet med asylsökande utan identitetshandlingar och tveklöst ökar bägge änd­ringarna Sveriges attraktivitet som resmål.

Tabell 6. Beviljade Put 1988 - 1997 till personer med skyddsbehov

Land, antal, per 100 000 inv.

Sverige: 186 880, 2 124
Tyskland: 157 050, 196
Nederländerna: 119 050, 783
Storbritannien: 105 340, 183
Frankrike: 86 710, 151
Danmark: 57 180, 1 100
Schweiz: 53 590, 777
Norge: 47 370 , 1 102
Österrike: 14 540 , 184
Finland: 11 690 , 234
Belgien: 11 460 , 115
Grekland: 6 480 , 63
Spanien: 5 570 , 14
Italien: 5 110, 9
Irland: 440, 13
Portugal: 270 , 3

Land antal per 100 000 inv
Sverige: 186 880, 2 124
Norge: 47 370, 1 102
Danmark: 57 180, 1 100
Nederländerna: 119 050, 783
Schweiz: 53 590, 777
Finland : 11 690, 234
Tyskland: 157 050, 196
Österrike: 14 540, 184
Storbritannien: 105 340, 183
Frankrike: 86 710 ,151
Belgien : 11 460, 115
Grekland: 6 480, 63
Spanien: 5 570 ,14
Irland : 440 ,13
Italien: 5 110, 9
Portugal: 270 , 3
_________________________________
Källa: 1997 Statistical Overview, Unhcr

Tabell 7. In- och utvandring av utländska medborgare 1995 -1999
Region, Invandring, Utvandring, Saldo, % utvandrade
Norden utom Sverige: 31 510, 33 399, - 1 889 , 106,0
Övriga Europa[30] : 56 138 , 18 471, 37 667, 32,9
Afrika: 11 871, 2 436, 9 435, 20,5
Latinamerika: 7 799, 2 929, 4 870, 37,6
Nordamerika[31]: 5 694, 4 499, 1 195 , 79,0
Asien[32]: 52 320, 8 714, 43 606, 16,7
Oceanien: 1 378, 1 004, 374, 72,9
Statslösa/okända: 1 680, 1 077, 603 64,1
Totalt 168 390, 72 529 , 95 861, 43,1
_________________________________
Källa: Stvs statistik för åren 1995 – 1999

Återvandring
Tabell 7 visar in- och utvandring av utländska medborgare till Sverige under åren 1995-1999. Av tabellen framgår det att invandrare från krisområden eller från i förhållande till Västeuropa lägre utvecklade regioner återvandrar i betydligt mindre utsträckning än invandrare från andra industriländer. Invandringsöverskotten för de först nämnda kategorierna är relativt sett mycket högre.[33]
Vad gäller svenska medborgare registrerades under samma tid ett utvandringsöverskott på hela 47 003 personer. Hur många, om ens några, av dessa som var naturaliserade framgår inte av statistiken.[34]
Det svenska regelverket har uppenbarligen varit illa anpassat till den politik andra västeurope­iska länder för. Sedan ett antal år har man emellertid inom EU fört samtal om gemensamma lösningar på flyktingproblemen, men ännu har inga avgörande beslut tagits. Sverige har emel­lertid anslutit sig till Dublinkonventionen och undertecknat Schengenavtalet, vilket bör innebä­ra en förändring.

Motiv och beslut i invandringspolitiken
Vid granskningen av invandringspolitikens motiv och beslut så som de framträder i proposi­tio­ner och de parlamentariska utredningarnas betänkanden kan man urskilja ett antal teman:
Invandringen - en oundviklig och positiv företeelse

Eftertraktat resmål
Från sjuttiotalet och första delen av åttiotalet finns det en rad utredningsbetänkanden och pro­po­sitioner om invandringspolitiken. Av dessa dokument framgår det att beslutsfattarna ansåg att man också i fortsättningen måste räkna med en betydande invandring. Så t ex ansåg Utlän­nings­lagskommittén i sitt betänkande (Sou 1979:64) "att vi måste räkna med en flyktingin­vand­­ring som åt­minstone tidvis kommer att vara lika stor som nu eller t o m större. Ökad kän­ne­dom i världen om Sverige som flyktingland gör att man måste räkna med att Sverige blir ett ef­tertraktat res­mål."[35] Tanken att flyktingar skulle kunna välja "resmål" efter skön strider mot prin­cipen om första asyl­land.

Viktiga personer kommer till Sverige
Att invandringen betraktades som enbart positiv och problemfri vittnar kommittébetänkandet Sou 1983:29 om. Kommittén förklarade att man inte behandlat invandringens effekter för samhället, utöver dem som avsåg befolkningsutvecklingen och kostnaderna, därför att det sak­na­des relevant forskning. Men kommittén utgick från "allmänt kända fakta" och "upp­fatt­ning­ar som - utan att vara vetenskapligt styrkta - delas av många människor"[36] och framhöll att med invandringen hade många forskare och representanter för bildkonst, musik, teater, lit­te­ra­tur m m kommit till Sverige. Ett antal nobelpristagare hade utländsk bakgrund och några hade själ­va invandrat. Det fanns också anledning att tro, menade utredarna, att invandringen bidragit till intensivare handels­kontakter mellan Sverige och invandrarnas hemländer och en ökad tu­rism. Språkkun­skaperna i landet och kunskaperna om andra länder hade ökat, även om de ta­gits till vara ofullständigt. Umgänget mellan svenskar och invandrare hade stärkt det in­ter­na­tio­nella medve­tandet i Sveri­ge och bidragit till ett ökat intresse och en ökad förståelse mellan folk i skilda länder.

Ett viktigt led i internationaliseringsprocessen
Att invandringen sågs som ett viktigt medel att öka den svenska befolkningens medvetande om andra länder framgår av Invandrarutredningens betänkande (Sou 1974:69). Utredningen fram­höll att en ökad internationalisering av det svenska samhället var ett övergripande mål i sam­hällsplane­ringen. Det gav bättre förutsättningar för "fredsarbete och förståelse och soli­da­ri­­tet över na­tionsgränserna". "Migrationen över gränserna är ett viktigt inslag i interna­tio­na­li­se­ringspro­cessen" slog utredningen fast.[37]

Arbetskraftsinvandringen lovordas
I propositionen 1983/84:144 underströk den ansvariga ministern Anita Gradin invandringens po­sitiva roll för landets utveckling. Genom sina insatser på den svenska arbetsmarknaden hade in­vandrarna bidragit till välståndsutvecklingen. De hade tillfört Sverige nya kulturdrag och vid­gat landets internationella kontakter.[38]

Politikerna börjar skönja problemen
Arbetslöshet och ghettobildning . . .
Från mitten av åttiotalet började det bli uppenbart för makthavarna att invandringen också ha­de negativa effekter. Så t ex påtalade man i Invandrarpolitiska kommitténs betänkande (Sou 1984:58) invand­rarnas höga arbetslöshet jämfört med den övriga befolkningens och den be­gyn­nande ut­vecklingen mot en ghettoisering av vissa bostadsområden i storstäderna.[39] I den ef­ter­följande propositionen 1985/86:98[40] konstaterade minister Anita Gradin att ar­bets­mark­na­dens strukturella förändringar hade lett till att arbeten lämpliga för nykomna invandrare ra­tio­na­lise­rats bort. Det hade lett till ökad arbetslöshet i den gruppen. Hon konstaterade också att ut­vecklingen mot ett mångkulturellt samhälle oundvikligen skulle leda till svårigheter och ris­ker för konflikter. Trots denna insikt ansåg hon att Sveriges omvandling var positiv. I detta sam­manhang var det viktigt "att samhäl­let uttalar sitt skarpa fördömande av alla tendenser till för­domar och diskriminering på etnisk grund"[41].
. . . men ingen ändring
Medvetenheten om invandringens nackdelar ledde inte till någon omläggning av invandrings­po­litiken. I stället vidtogs nya politiska åtgärder för invandrarnas integration och nya pro­gram för att påverka folkopinionen i för invandringen positiv riktning.

Rörlighet över gränserna "i grunden positivt"
Även i propositionen 1990/91:195[42] ansåg man att förhållandena också i fortsättningen pekade mot ett fortsatt betydande invandringstryck. Ett betydande antal av dem som i framtiden skulle kom­ma till Sverige skulle liksom dittills vara asylsökande. I samma proposition uttala­de man att "rörlighet över gränserna är något i grunden positivt. Kontakter människor emellan be­ri­kar och utvecklar och är i sig en garanti för att respekten för mänskliga rättigheter vid­makt­hålls och förstärks. I isolerade samhällen kan förtryck och förföljelse frodas. Där det finns in­ternationella kontaktnät och insyn ser alltid någon vad makthavarna gör. Frivillig rörlighet över gränserna bör uppmuntras och stödjas av länder - inte vara något som länder vidtar kraft­fulla åtgärder för att förhindra och försvåra."[43]

Kostnader, integrationsproblem, arbetslöshet och bidragsberoende
Flyk­tingpolitiska kommittén avlämnade sitt betänkande 1995 (Sou 1995:75)[44]. Det ledde så små­ningom till den tidigare omtalade omläggningen av flyktingpolitiken 1997. Betänkandet är in­tressant, eftersom det antyder en mer realistisk syn på invandringen från beslutsfattarnas sida. Kommittén slog visserligen fast att "det övergripande målet att skapa så stor frihet för rörel­ser över gränserna som möjligt bör genomsyra Sveriges agerande i alla sammanhang där frågor om viseringspolitik behandlas"[45]. Inom ramen för den reglerade invandringen skulle man undvi­ka störningar av människors "naturliga strävan av fri rörlighet och upprätthållande av personli­ga och kommersiella kontakter"[46]. Men när man berörde de senaste decenniernas flyk­tingin­vand­ring och dess effekter i Sverige framhöll man de svårigheter och stigande kost­nader som ö­kade integrationssvårigheter, långsiktigt sjunkande sysselsättningsgrad samt hög arbets­löshet och bidragsberoende bland invandrarna förorsakade. Man konstaterade att "ett omfatt­ande, lång­varigt och resurskrävande arbete krävs för att ge 1980-talets och 1990-talets in­vandrare rimliga förutsättningar för framtiden i Sverige[47]".

I kommittén var man emellertid övertygad om att de europeiska länderna inklusive Sverige o­undvikligen skulle ställas inför ett ökande migrationstryck beroende på de ökade problemen i tredje världen i kombination med det tilltagande välståndsgapet mellan Syd och Nord.
Invandrarpolitiska kommittén konstaterade i sitt betänkande (Sou 1996:55)[48] att den ekono­mis­ka politikens framgång eller misslyckande sannolikt var "av avgörande betydelse både för dem som redan bor i Sverige och för dem som framdeles kommer att invandra"[49]. Med ett miss­lyc­k­ande ökade risken för marginalisering av grupper av svenskar och invandrare.

Mörk framtidsbild
Kom­mittén tecknade en delvis mörk bild av den aktuella situationen. Man hade påvisat att en mar­ginalisering redan pågick i samhället och man framhöll att stora olikheter i levnadsstandard och livssituation ledde till social oro. Exemplen var också många på att marginalisering och ojäm­likhet som följde etniska skiljelinjer kunde få mycket allvarliga konsekvenser. Man var­na­de för "att den känsla av att stå utanför samhället som nu finns framförallt hos vissa ung­do­mar kan bli mer allmänt spridd och underminera lojaliteten med landet"[50]. Man tyckte sig också se allvarliga tecken på växande misstro och fientlighet mellan individer och grupper i sam­häl­let.

Det är anmärkningsvärt att man inte vände på resonemangen och ställde frågan vilken roll in­vand­rings­politiken spelade i den allvarliga ekonomiska situation landet befann sig.

Flyktinginvandringen - en humanitär skyldighet
"Generösare än andra länder"
Den Invandrarpolitiska kommittén uttalade i sitt betänkande (Sou 1983:29) att Sverige skulle bedriva en generös flyktingpolitik som ett uttryck för internationell solidaritet. En politisk vilja att skapa ökade resurser till flyktingpolitiken var nödvändig. Politiken skulle också i fort­sätt­ningen vara generös jämfört med andra länder.[51]

"Självklar humanitär skyldighet"
I den propositionen som följde (1983/84:144) anslöt sig det föredragande statsrådet Anita Gradin till kommitténs uppfattning och slog fast att flyktingpolitiken var en självklar hu­mani­tär skyl­dighet.[52]
Även i propositionen 1990/91:195 framhöll man att en vägledande princip för invandrings- och flyktingpolitiken var en "humanitär och solidarisk grundsyn".[53]

Regional flyktingmottagning för att hjälpa många fler
I Flyktingpolitiska kommitténs betänkande (Sou 1995:75) presenteras för första gången klart uttalat att en human flyktingpolitik inte nödvändigtvis behövde innebära en stor invandring till Sverige. Kommittén ansåg att ett grundläggande mål för flyktingpolitiken borde var att så många som möjligt skulle få skydd och hjälp, oavsett var de befann sig och vem som gav skyd­det. Man påpekade att resurserna för att realisera detta mål var begränsade och man fram­höll den ökade skillnaden mellan de resurser som användes för att hjälpa den relativt sett lilla andel av flyktingarna i världen som lyckats ta sig till industriländerna och de resurser som genom multila­terala och bilaterala kanaler användes för merparten av världens flyktingar. Vad gällde den svenska politiken drog kommittén slutsatsen att eftersom flyktinghjälpen i Sverige var be­tydligt dyrare än flyktinghjälp utomlands borde, om inte andra skäl förelåg, kravet på en ef­fek­tiv an­vändning av de samlade svenska resurserna kunna leda till att fler flyktingar gavs skydd även om detta skedde utanför Sverige. Kommittén ryggade emellertid tillbaka inför de logiska kon­sekvenserna av sin analys och gjorde försiktigtvis reservationen att asylrätten i Sverige och inom EU måste värnas. Flyktingar som kom till Sverige och saknade skydd någon annanstans skulle även framöver ha rätt till skydd i landet, i enlighet med internationella åta­ganden och svenska flyktingpolitiska traditioner.[54]

"Kampen för mänskliga rättigheter"
I den efterföljande propositionen (1996/97:25)[55] påpekade man att den svenska migrationspo­litiken till den del den avsåg skyddsbehövande var ett uttryck för "kampen för mänskliga rät­tigheter"[56] och att värnandet av asylrätten i Sverige var en viktig del i dessa ansträngningar. Även om man i propositionen i huvudsak stödde Flyktingpolitiska kommitténs olika förslag, återkom inte kommitténs resonemang om hjälp och skydd åt största möjliga antal och iaktta­gelser om resursernas fördelning.

Invandringen går att kontrollera
Som redan framgått föreställde sig beslutsfattarna, när invandringspolitiken lades om 1968, att flyktinginvandringen i fortsättningen i huvudsak skulle grunda sig på av myndigheterna beslu­tad kollektiv överföring från framförallt Fns flyktingläger - s k kvotflyktingar.
Också när 1980 års invandringspolitiska kommitté avlämnade sitt betänkande (Sou 1983:29) trodde man att den framtida invandringen i stort sett skulle kunna kontrolleras i enlighet med de riktlinjer riksdagen fastslagit i 1968 års invandringspolitiska beslut. Kommittén framhöll att primärinvandringen hade varit ca 85 000 personer och anknytningsinvandringen till tidigare in­vandrare ca 95 000 under perioden 1968-1981. Det var tillsammans drygt 12 800 personer per år. Kommittén ansåg att invandringens volym och sammansättning i framtiden skulle bli unge­fär densamma. Det låg, menade man, inom ramen för landets resurser.

Enligt de då gällande invandringspolitiska principerna, fastställda 1979, skulle den utomnor­diska invandringen inte bara anpassas till landets resurser utan också till möjligheterna att ge invandrarna sysselsättning och standard i nivå med majoritetsbefolkningens. Vidare innebar de att Sverige genom att delta i internationella insatser skulle motverka att flyktingproblem upp­kom och när de uppkom, i första hand ge bistånd till insatser för att flyktingarna skulle få skydd i närheten av sina hemländer och helst i länder som låg inom den egna språk- och kul­turkretsen. Först i andra hand skulle en överföring till Sverige komma ifråga. Invandringspoli­tiska kommittén ville slå vakt om den fortsatta tillämpningen av dessa principer. Vad gällde anpassningen till landets mottagningsresurser skulle det bara vara invandringen av konven­tionsflyktingar och anhöriga inom kärnfamiljen som skulle frikopplas från kravet på anpass­ning.[57]
I detta sammanhang kan nämnas, att kommittén uttalade, att man helt delade den vid flera till­fällen av Fns flyktingkommissarie framförda uppfattningen "att den bästa lösningen för den enskilde flyktingen oftast är om han kan få en fristad i ett närbeläget land med en kultur och miljö som inte är alltför olika hemlandets".[58]

Landets mottagningsförmåga
Den för flyktingpolitiken ansvariga ministern Anita Gradin anslöt sig i den efterföljande pro­positionen (1983/84:144) i huvudsak till kommitténs förslag. Hon påpekade emellertid att an­passningen av invandringen till landets resurser vad gällde skyddsbehövande inte fick ske på ett sådant sätt att återkommande ändringar vidtogs. Det skulle inte vara förenligt med kraven på rättssäker­het. I utlänningslagen fanns redan en bestämmelse att inskränkningar i beviljandet av uppe­hållstillstånd kunde ske med hänsyn till landets mottagningsförmåga. Graden av skyddsbe­hov i det enskilda fallet skulle emellertid ändå vägas in vid sådana tillfällen. Be­stämmelsen i ut­län­ningslagen gick ut på att uppehållstillstånd kunde vägras krigstjänstvägrare och de facto-flyk­tingar om landets mottagningsresurser var överansträngda. I sådana lägen kunde också en strängare bedömning av humanitära skäl tillämpas.[59] Som vi sett av den tidigare framställningen kom lagrummet bara att tillämpas vid två tillfällen.[60]

Den internationella migrationen - ett symptom
Medvetandet om att den internationella migrationen bara är ett symptom och invandringen till de rika västländerna inte löser de bakomliggande problemen framgår också av propositionen 1990/91:195,[61] som hade till syfte att slå fast riktlinjer för den kommande flykting- och in­vand­ringspolitiken. Där konstaterade de två föredragande ministrarna Lena Hjelm-Wallén och Maj-Lis Lööw att "världens länder måste agera utifrån insikten om sambanden mellan folk­vand­ring och dess grundorsaker: fattigdom, befolkningstillväxt, ekonomisk och social orättvi­sa ger upphov till interna motsättningar, förtryck och förföljelse mot enskilda inte sällan med etnis­ka förteck­en."[62] Det internationella samfundet måste "gemensamt försöka eliminera de faktorer som ska­par ett tvång att flytta och skapa förutsättningar för människor att bo och leva i sin invan­da miljö. Men också skapa möjligheter att frivilligt välja att besöka eller flytta till andra länder. Det är så man kan bidra till att skapa kontakt mellan människor, en färgrik och spän­nande värld att leva i."[63]
Också nu uttalade man att reglerna om vilka som skulle få invandra till Sverige skulle "utfor­mas med hänsyn till förmågan och förutsättningarna att på ett ansvarsfullt sätt ta emot dem som kommer hit, att ge dem likvärdiga villkor och att skapa ett samhälle med etnisk samlev­nadsfrid."[64]

Missbruk påtalas . . .
I den nämnda propositionen påtalade man att mottagningssystemet överbelastats och många asylsökande saknade godtagbara skäl för uppehållstillstånd. Stora belopp ödslades bort på till stor del improduktiva administrativa åtgärder för att ta hand om människor utan skyddsbehov. Bara i Sverige översteg kostnaden för mottagningssystemet två gånger Unhcrs totala budget.
. . . och åtgärder föreslås
För att komma till rätta med missförhållandena och få en mer ändamålsenlig politik föreslog man att denna dels skulle inriktas på att undanröja eller lindra orsakerna till flykt och påtving­ad migration och dels reglera invandringen, så att ovillkorlig rätt till skydd bara garanterades verkligt skyddsbehövande. Som ett sätt att anpassa invandringen till landets mottagningsresur­ser föreslog man att den organiserade överföringen av kvotflyktingar skulle anpassas till dessa resurser och inte bara till det "internationella läget". Regeringen borde också fastställa en ram för bosättningen av anhöriga utanför kärnfamiljen. Det föredragande statsrådet avsåg emeller­tid att återkomma med närmare förslag.

Internationell återuppbyggnad viktig för återvandring
I propositionen uttalade man också att frivillig återvandring i regel var den bästa lösningen på en flyktingsituation. I det perspektivet var internationella insatser för återuppbyggnad vikti­ga.[65]

Från 1990 hade man gett unga människor från de baltiska länderna möjlighet att under en tid praktisera i Sverige. Tanken var att de, när de återvänt, skulle kunna bidra till sitt lands ut­veckling med de kunskaper de förvärvat. I den omtalade propositionen uttalade man nu för­hoppningen att denna idé skulle kunna tillämpas också ifråga om andra länder.[66]
Man kan säga att de principer som lades fast för flyktingpolitiken i propositionen 1990/91:195 kom att bli styrande för de förslag Flyktingpolitiska kommittén lade fram i sitt i förgående av­snitt nämnda betänkande, Sou 1995:75.

Internationell samverkan om förebyggande insatser
Kommittén ansåg att flyktingpolitiken måste bygga på internationell samverkan där tyngd­punkten lades på förebyggande insatser. Orsakerna bakom flykt och påtvingad utvandring måste undanröjas samtidigt som de som tvingats på flykt skulle få skydd och stöd. Därvid skulle Sverige verka för att de skyddsbehövande skulle kunna få hjälpen i eller så nära hem­lan­det som möjligt. Vad gällde den svenska utrikes-, säkerhets-, bistånds- och handelspoliti­ken borde de få "en tydligare uttalad migrations- och flyktingpolitisk inriktning samt en högre grad av samordning med flykting- och migrationspolitiken".[67] Som EU-land skulle Sverige dessutom arbeta för en europeiskt samordnad flykting- och migrationspolitik.

Landets mottagningsförmåga och återvandringens problematik
Utvecklandet av en återvandringspolitik var en framträdande punkt i kommitténs förslag. Det var en mänsklig rättighet att kunna återvända till sitt land. Frivillig återvandring borde därför vara en viktig del av flyktingpolitiken.

Kommittén hade i direktiven fått i uppdrag att lämna förslag till hur invandringen av personer utan principiell rätt till uppehållstillstånd skulle kunna regleras genom planeringsramar som fastställdes på grundval av bl a det ekonomiska läget. Kommittén föreslog i stället att rege­ring­en skulle överväga en samlad utgiftsram för flyktingpolitik såväl inom som utom Sverige. Den skulle fungera på så sätt att om invandringen något år minskade kunde mer resurser föras över till flyktförebyggande insatser utomlands.[68]

I den efterföljande propositionen (1996/97:25) tog man inte upp frågan om planerings- eller utgiftsramar även om man i annat sammanhang uttalade att utlänningslagen måste "ta hänsyn till vårt lands förmåga att ta emot nya invandrare och säkra goda villkor nu och i framtiden för alla som bor i landet".[69] I samband med förändringen av regelsystemet vad gällde de kate­gorier som skulle beviljas skydd ändrades bestämmelsen om att uppehållstillstånd kunde väg­ras med hänsyn till landets mottagningsresurser till att endast gälla dem som sökte skydd i mass­flyktssituationer.[70]

Ekonomiska och etniska konsekvenser
Ekonomiska konsekvenser
I ett antal kommittébetänkanden från sjuttiotalet och fram till mitten av nittiotalet försökte man också reda ut de ekonomiska konsekvenserna av de förslag till förändringar i politiken som man lade fram. Men det var i regel bara de direkta kostnaderna för själva invandringen som diskuterades. Indirekta kostnader som t ex kostnader för invandrarnas arbetslöshet togs inte upp annat än i utredningsbetänkandena Sou 1982:49 och Sou 1996:55, där man refererade till andras undersökningar - undersökningar som för övrigt inte fick några påvisbara effekter på den föreslagna politiken.[71]

Man redovisade erfarenheter från andra länder men de begränsades nästan uteslutande till en redogörelse för respektive lands regelsystem och användes i huvudsak för att underbygga de egna förslagen. Man gjorde inte något försök till diskussion om konsekvenser och problem i andra länder förorsakade av invandringen.[72]

Befolkningsmässiga konsekvenser
Några av kommittébetänkandena från sjuttiotalet och första halvan av åttiotalet diskuterade de befolkningsmässiga konsekvenserna av invandringen. Men i diskussionen intresserade man sig bara för invandringens effekter på befolkningens ålderssammansättning och totala storlek. Man diskuterade aldrig befolkningens förändrade sammansättning vad gällde invandrarnas antal i förhållande till majoritetsbefolkningen eller befolkningsprognoser i detta perspektiv samt kon­sekvenserna för samhällslivet i ett framtida Sverige. I propositionen 1997/98:16 om invandrar­politiken finns däremot en mycket kortfattad och ofullständig prognos och diskussion om be­folkningssammansättningen och dess följder. Under ett avsnitt om invandrarnas levnadsförhål­landen konstaterade man att redan om femton år skulle var fjärde ung person i åldern 16 - 24 år ha invandrarbakgrund och man oroade sig för det stora antal av dessa som växte upp i ghet­to­iserade områden.[73]
Med den massiva invandringen inför ögonen är det anmärkningsvärt att beslutsfattarna aldrig gjorde några fullständiga prognoser avseende befolkningens förändrade sammansättning. Förstod man inte vad som skulle hända eller vågade man inte gå ut med sådan information offentligt?
År 1994 gjorde jag en beräkning av Sveriges framtida befolkningsstruktur.[74] Den utgick från 1990 års befolkningssammansättning, där de etniska svenskarna i ungefärliga tal var 7 400 000, and­ra européer 700 000 och utomeuropéer 300 000. Andra förutsättningar var en fortsatt netto­invandring av 32 000 personer per år samt folkökningstalen 0% för svenskar och euro­pé­er och 2,5% för utomeuropéer. Folkökningstalet 2,5% var ett vägt genomsnitt av folk­ök­nings­ta­len för de länder som 1990 års invandrare kom från och grundade sig på FN:s demografiska sta­tistik.
Med reservationer för en rad faktorer, som kunde påverka hastigheten i förändringsprocessen, blev beräkningens resultat att år 2 056 skulle de etniska svenskarna inte längre vara i majoritet.

För att undersöka det angivna räkneexemplets användbarhet vad gäller förutsägelser om den fram­tida befolkningssammansättningen kan en kontroll göras genom att se hur exemplet slår under den gångna tioårsperioden d v s fram till år 2 000. Det erhållna resultatet kan sedan jämföras med det verkliga utfallet.

En sådan kontroll visar att räkneexemplet väl förutsäger ökningen i invandrarbefolkningen. Exemplet anger en ökning på nära 450 000 personer medan det verkliga utfallet var drygt 470 000. Däremot förutsades att den svenska delen av befolkningen skulle vara oförändrad. Den minskade emellertid i verkligheten med drygt 180 000 personer från år 1991 till och med 2 000. Den viktigaste orsaken härtill är utan tvekan svenskarnas långsiktigt sjunkande fruktsamhetstal. Minskningen av den svenska befolkningen anger att de etniska svenskarna kommer att bli en minoritet bland andra tidigare än i mitten av 2 000-talet om invandringen fortsätter som hittills.[75]

I detta sammanhang bör det nämnas att förändringen i befolkningens sammansättning kommer att gå snab­bare i storstadsområdena. Således var invandrarna 1999 redan i majoritet i Malmö i åldersgruppen 0 - 17 år och drygt 40 % i samma åldersgrupp i Stockholm och Göteborg.[76]
Jan Elfverson
[1] Se tabell 1.
[2] Se tabell 2.
[3] Se tabell 3.
[4] Gür, Thomas, Staten och nykomlingarna, en studie av den svenska invandrarpolitikens idéer, City University Press 1995.
[5] Se tabell 1.
[6] Ovanstående avsnitt om invandringen till Sverige före andra världskrigets slut grundar sig på A. Wigerfelts upp­sats i Migrationsexplosionen, bakgrund och alternativ till den felslagna flyktingpolitiken, red. Jervas, G., Sns 1995 och på Gür, op. cit. sid 61 ff.
[7] Gür, op. cit. sid. 75 ff och Lundh, C. och Ohlsson, R., Från arbetskraftsimport till flyktinginvandring, andra upp­la­gan, Sns 1999, sid. 74 ff.
[8] Lundh & Ohlsson, op.cit.sid. 55 ff.
[9] Gür, op. cit. sid. 87 ff.
[10] Lundh & Ohlsson, op.cit.sid. 67
[11] Jfr Diagram.
[12] Lundh & Ohlsson, op.cit.sid. 64 ff. och Gür, op. cit. sid. 96 ff.
[13] Se tabell 1.
[14] Se Diagram 1:1
[15] Se ovan tabell 3.
[16] Se ovan tabell 4.
[17] The State of the World's Refugees 1995, Oxford University Press 1995, sid. 196
[18] För en diskussion om detta problem, se The State . . . , sid 192 ff.
[19] Lundh & Ohlsson, op.cit. sid. 81 ff.
[20] Mellan 1980 och 1986 beviljades totalt 104 807 uppehållstillstånd. Under de åren var emellertid statistiken mindre detaljerad och siffrorna medger inte en så fin uppdelning som senare.
[21] Jfr Migrationsexplosionen, sid 116 och Lundh & Ohlsson, op.cit. sid. 85 ff.
[22] Lundh & Ohlsson, op.cit. sid. 85 ff.
[23] Wedin, Å. och Block, E., Flyktingpolitik i analys, Cruz del Sur 1993, sid. 30 f.
[24] Årsredovisning 1998, Statens Invandrarverk, sid 14.
[25] Lundh & Ohlsson, op.cit. sid. 85 ff.
[26] Se tabell 5.
[27] Kategorierna Fn-konventionen, kvot, andra skyddsskäl och humanitära skäl i tabell 5.
[28] Se tabell 6.
[29] Sou 1993:113, sid. 58 ff.
[30] Därav f d Jugoslavien: in: 22 576, ut: 4 216, saldo: 18 360.
[31] Med 'Nordamerika' avses Usa och Kanada.
[32] Det övervägande antalet av dem som redovisas med Asien som ursprung kommer från Mellersta Östern.
[33] Se tabell 7.
[34] Intervju med ansvarig statistiker vid Migrationsverket.
[35] Sou 1979:64 sid. 105 f
[36] Sou 1983:29 sid 37
[37] Sou 1974:69 sid. 94 f.
[38] Proposition 1983/84:144 sid 13
[39] Sou 1984:58 sid. 102 ff och 132 f.
[40] Proposition 1985/86:98 sid. 12 ff.
[41] Proposition 1985/86:98 sid. 17.
[42] Proposition 1990/91:195 sid. 43 ff.
[43] Proposition 1990/91:195 sid. 43
[44] Sou 1995:75 sid. 11 ff, 27 ff och 172.
[45] Sou 1995:75 sid. 7. Se även sid 172.
[46] Sou 1995:75 sid. 172.
[47] Sou 1995:75 sid. 31
[48] Sou 1996:55 sid 304 f
[49] Sou 1996:55 sid. 304.
[50] Ibid.
[51] Sou 1983:29 sid 110 f.
[52] Proposition 1983/84:144 sid 24.
[53] Proposition 1990/91:195 sid 39.
[54] Sou 1995:75 sid 33 f.
[55] Proposition 1996/97:25 sid 43 ff.
[56] Proposition 1996/97:25 sid 47.
[57] Sou 1983:29 sid. 17 ff, 52 f, 55 ff, 67 ff och 106 ff.
[58] Sou 1983:29 sid. 110.
[59] Proposition 1983/84:144 sid. 23 ff och 35 ff.
[60] Se ovan sid 32?.
[61] Proposition 1990/91:195 sid 6 ff.
[62] Proposition 1990/91:195 sid 6
[63] Proposition 1990/91:195 sid 9
[64] Proposition 1990/91:195 sid 7
[65] Proposition 1990/91:195 sid 34
[66] Proposition 1990/91:195 sid 67f..
[67] Sou 1995:75 sid 14
[68] Sou 1995:75 sid 11 ff, 205 ff, 247 ff och 291.
[69] Proposition 1996/97:25 sid. 54
[70] Proposition 1996/97:25 sid. 94 ff. Om utlänningslagens bestämmelse om invandringens anpassning till landets mot­tagningsresurser, se Wikrén G. Sandesjö, H., Utlänningslagen, med kommentarer, 6:e uppl., Norstedts Juridik AB 1999, sid 169 f.
[71] Sou 1982:49 sid. 272 ff och 283 ff och Sou 1996:55 sid. 47 ff, 241 ff och 263 ff.
[72] Se dock proposition 1989/90:86 sid. 3 ff, 11 ff och 40 ff, som behandlas i kapitlet 'Valfrihetens gränser'.
[73] Proposition 1997/98:16 sid 13 f.
[74] Björkman, Ingrid, Elfverson, Jan och Wedin, Åke, Invandring, sammanbrott eller utveckling?, Bistånds- och flyk­­tingpolitik i global sam­ver­kan, Samfundet för nationell och internationell utveckling, Upp­sala 1994, sid 23.
[75] Räkne­exemplet använde följande ekvation för att beräkna den tidpunkt när första och följande generationers in­­­vandrare skulle bli lika många som svenskarna. n står för det antal år efter 1990 när detta inträffar. n
n 1 - 1,025
7 400 000 = 700 000 + 300 000 x 1,025 + 32 000 x ---------
1 - 1,025
För att se befolkningssammansättningen år 2000 sätter vi in n = 10. Antalet invandrare skulle då ha blivit 1 442 533 d v s de skulle ha ökat med 442 533 personer.

1990 års befolkningsstatistik innehöll en del felaktigheter som sedermera eliminerats med noggrannare mät­me­toder. Det största felet var att c:a 285 000 svenska medborgare över 17 år med minst en förälder född ut­om­lands inte förts till invandrarbefolkningen. I nedanstående siffror har de inkluderats i gruppen europeiska in­­vandrare. För att göra det verkliga utfallet den 31 december år 2000 jämförbart med läget den 31 de­cem­ber 1990 måste de reviderade siffrorna för 1990 användas. De var således:
antalet svenskar 7.242.405
" europeiska invandrare 1.033.814
" övriga invandrare 314.411

Om vi sätter in dessa värden i ekvationen med n = 10 skulle antalet invandrare sammantaget år 2000 ha bli­vit 1 794 795, d v s de skulle ha ökat med 446 570 personer. Det verkliga utfallet den 31 de­cem­ber år 2000 var:
antalet svenskar 7.061.646
" invandrare 1.821.146

Svenskarna har alltså sedan 1990 minskat med 180 759 och invandrarna har ökat med 472 921 personer. Som vi ser var räkneexemplet prognos om ökningen av antalet invandrare god. Vi kan nu beräkna andelen in­­vandrare av befolkningen 31 december 2000 enligt räkneexemplet med användning av 1990 års reviderade värden: 1 794 795 i procent av 9 037 200 (7 242 405 + 1 794 795) = 19,9%. Det verkliga utfallet: 1 821 146 i procent av 8 882 792 = 20,5% .
Eftersom befolkningsstatistiken aldrig redovisar tredje generationens invandrare, undervärderar t ex sta­ti­sti­ken år 2000 invandrarbefolkningens antal. Detta fel blir allt större över tiden. Räkneexemplet tar däremot hän­syn till senare generationer av invandrare. Uppgifterna om befolkningens sammansättning 1990 och 2000 har hämtats från Scbs befolkningsstatistik och från den ansvarige statistikern.
[76] Scbs befolkningsstatistik och intervju med den ansvarige statistikern.