Kapitel 2 : Världsmästarna

av Åke Wedin

Utländska betraktare förvånades troligen inte, när Sveriges regering vid slutet av år 1991 proklamerade en generös flyktingpolitik för att under de närmast följande åren låta långt fler asylsökande stanna – i både relativa och absoluta tal – än något annat land i Västeuropa. Sverige hade ju sen gammalt rykte som välståndsland och biståndsland. I Sverige däremot var människor i allmänhet medvetna om att det ekonomiskt inte längre gick så bra och att "den svenska modellen" därför allvarligt hotades av det försämrade världsläge, som inträdde vid början av 1990-talet. Arbetslösheten sköt i höjden, bruttonationalproduktens (BNPs) tillväxt förbyttes i sin motsats, de årliga statliga underskotten, som sedan 1970 bara avbrutits av smärre överskott 1987–88, återkom och statsskuldens tillväxt tog ny fart.

Den svenska allmänheten ansåg inte att det var rimligt att landet i det läget skulle ta på sig väsentligt ökade kostnader för att göra flyktingpolitiken mera generös. Opinionsundersökningar visade tvärtom, att en betydande majoritet av det svenska folket i stället önskade begränsa invandringen.

Ändå blev den generösa flyktingpolitiken ett av regeringen Carl Bildts mest framträdande kännemärken. Som flyktingmottagarland placerade sig Sverige i Europatoppen, långt över alla andra länder. Begränsar man sig till de absoluta rekordåren under den borgerliga regeringen 1992–94 uppvisar Sverige en anmärkningsvärt markerad profil jämfört med övriga europeiska länder, som vi kan se i diagram 2:1.

Det var alltså inte ett ekonomiskt starkt land som gav av sitt överflöd; den svenska staten fick låna upp varje ny utgiftskrona. Samtidigt med den starka invandringsökningen växte underskotten i den statliga budgeten snabbt och i takt med dem statsskulden (Diagram 2:2 och 2:3). I början av 1990-talet gick dessutom BNP back tre år i rad och först 1995 orkade index över 1990 års nivå (Diagram 2:4). De ekonomiska påkänningarna framtvang betydande nedskärningar i det svenska välfärdssystemet. Den regering som följde 1994 behövde år innan den kunde få statsbudgeten att balansera.Den ökade flyktinginvandringen var naturligtvis inte enda orsaken, men den bidrog väsentligt till att öka statens budgetunderskott och statsskulden. Det kan kanske förvåna, att man i det verkligt pressade läge landet befann sig 1991, frivilligt tog på sig de högst betydande extra utgifter det innebar att toppa flyktingmottagarligan i Europa. Det inte bara förvånar, det gör det ytterst intressant att undersöka hur det kunde gå till och vad som låg bakom. Som avslutning några tankar kring vart det bär iväg under det nya seklet och vad regeringen kan göra.
Diagram 2:1
Antal flyktingar som fått stanna1992-1994(per 100 000 innevånare) Källa: UNHCR, Refugees, III/1995, sid 6

Diagram 2:2

Den svenska statsbudgetens balans 1988-1997 (Miljarder svenska kronor)
Källa: Statens Finanser 1999, Ekonomistyrningsverket, Stockholm 2000, sid 69

I föregående kapitel har förloppet belysts i ett längre tidsperspektiv utifrån tryckta källor som offentliga utredningar, regeringspropositioner, lagar och förordningar. Syftet med detta kapitel är att gå på djupet i händelseförloppet under de år då invandringen exploderade för att den vägen försöka finna förklaringar till den dåvarande svenska statsledningens handlande.

Det är fråga om att kartlägga hur flyktingpolitiken fördes och sedan analysera målsättning och måluppfyllelse, planering, konsekvensmedvetande och kompetens liksom politiska orsaker och andra relevanta omständigheter. I Sverige regerade socialdemokraterna från hösten 1982 till hösten 1991 och det var under den andra hälften av 1980-talet antalet asylsökande började komma upp i betydande tal. Den 13 december 1989 reagerade regeringen och slog till bromsarna. Inströmningen minskade. Den 19 december 1991 slopade Carl Bildts regering dessa begränsningar och antalet asylsökande tredubblades 1992.

Det är alltså i första hand den borgerliga regeringsperioden 1991–1994 som kommer att fingranskas, medan de närmaste åren före och efter ges den uppmärksamhet sammanhanget kräver. Inledningsvis kommer i mycket korta drag en bakgrund över en större tidrymd att målas upp till vägledning för läsare, som inte är närmare bekanta med svenska förhållanden.

Undersökningen har genomförts utefter en rad olika vägar. I botten ligger facklitteratur i ämnet, källor i form av statistik och andra fakta från t ex Statistiska Centralbyrån och FNs flyktingkommissariat UNHCR, statens offentliga utredningar, organisationers publikationer och tidningsartiklar. Intervjuer har gjorts med företrädare för Statens invandrarverk, Rikskriminalen och UNHCR. Riksdagsmän och ex-riksdagsmän från olika partier har ställt sig till förfogande för intervjuer liksom regeringsledamöter och före detta sådana. Den borgerliga regeringens hantering av flyktingpolitiken under 1992 ledde till utfrågningar i konstitutionsutskottet (KU) våren 1993 och protokollen från dessa är en rik källa till kunskaper i ämnet. Även personer på andra positioner med goda överblicks- och insynsmöjligheter har medverkat med brev och/eller intervjuer.

Diagram 2:3Den svenska statsskulden 1988-1997 (Miljarder svenska kronor) Källa: Statens Finanser 1999, Ekonomistyrningsverket, Stockholm 2000, sid 69

I detta sammanhang vill jag särskilt framhålla en person, som varit så centralt placerad det överhuvud taget varit möjligt. Jonas Widgren har sedan slutet av 1960-talet skrivit en lång rad tidskriftsartiklar, utredningar och böcker, av vilka ett antal utgör central källa för denna undersökning. Han innehade olika befattningar i Inrikes- och Arbetsmarknadsdepartementet och 1982 utnämnde förre statsministern Olof Palme honom till statssekreterare vid Arbetsmarknadsdepartementet, ansvarig för invandringen till Sverige.

Diagram 2:4

Bruttonationalprodukten 1988-1997 (Index 1990 = 100) Källa: Statistisk Årsbok för Sverige 2000, tabell 321.

Denna befattning, som andre man under departementschefen Anita Gradin, upprätthöll han fram till början av år 1987. Då tillträdde han som samordnare i Genève under FNs flyktingkommissarie, med uppgift att tillsammans med berörda regeringar biträda i sökandet efter lösningar på asylproblemet i Europa. Sekretariatet för konsultationer fick under hans tid en halvt oberoende status och han ledde det ända tills han 1993 utnämndes till generaldirektör för det nyinrättade International Centre for Migration Policy Development (ICMPD) i Wien.

Jonas Widgren fungerade regelbundet som rådgivare i internationella flykting- och migrationsfrågor åt FN, ILO, UNESCO, IOM och andra internationella organisationer. Det oskattbara värde hans skrifter representerar för föreliggande studie utökade han bl a genom att generöst ställa sig till förfogande för en lång intervju den 21 februari 2000 i Wien. Intressant med tanke på Jugoslaviens betydelse för det tidiga 90-talets flyktingpolitik är att han var Balkankännare och talade kroatiska flytande. Widgren avled hastigt 2004.

Innan vi fokuserar på det centrala händelseförloppet är det för bästa möjliga förståelse av detta viktigt med en genomgång av bakgrunden i form av arbetsmarknad, migration och ekonomi. Aktörerna presenteras däremot i den ordning och de sammanhang de förekommer.

Från emigration till immigration

Som framgått av kapitlet "Sverige blir mångetniskt" hade vid 1800-talets början 90 procent av Sveriges befolkning sin försörjning inom jordbruket, ett jordbruk som ofta inte ens kunde erbjuda landets 2,5 miljoner innevånare mat för dagen. Under perioden 1840–1930 utvandrade inte mindre än 1,2 miljon svenskar, de flesta till Amerika. Fram till 1930 var Sverige ett emigrationsland. Den invandring som uppstod under 1930-talet bestod till större delen av återvandring från Amerika och under Andra världskriget kom 200 000 krigsflyktingar. Arbetskraftsinvandringen var dominerande under 1950- och 60-talen. Den nådde sin högsta årssiffra 1970.

Industrialiseringen tog riktig fart på 1870-talet. Andelen försörjda i jordbruket minskade och är idag ett par procent av den yrkesverksamma befolkningen medan industrisektorn och tjänstesektorn dominerar. Under perioden 1870–1970 växte BNP med 2,5 procent i snitt och under de s k rekordåren, 1960–1965, var den genomsnittliga årliga ökningstakten inte mindre än 5,3 procent.

Idag sysselsätter tjänstesektorn flera arbetstagare än industrin, men produktionsvärdet är ungefär lika stort från båda. Det skall också noteras, att gränsen mellan dessa två stora sektorer blivit allt otydligare och svårare att dra.
Svensk industri genomgick under 1900-talets andra hälft gradvis en genomgripande rationalisering. Dess konsekvenser för sysselsättningen uppmärksammades mera allmänt först i samband med oljekrisen 1973, men en rad omständigheter gjorde att de styrande i Sverige ändå undgick att uppfatta situationens allvar. Under lång tid sköt de problemen framför sig. Tillsammans utgjorde dessa faktorer en tickande bomb.

En kris byggs upp

Arbetslösheten steg till betydande nivåer i de flesta europeiska länder under 1970- och 80-talen, men i Sverige rusade arbetslöshetssiffrorna i höjden först i samband med den djupa ekonomiska krisen vid 1990-talets början och kom efter mitten på decenniet t o m att ligga över genomsnittet i OECD. Det fanns en lång rad faktorer som ledde till att svensk ekonomi och arbetsmarknad inte visade tydliga symptom på vikande sysselsättning förrän vid 1990-talets början, men då i stället fullkomligt exploderade.

Det minskade behovet av arbetskraft vid 1970-talets början syntes inte alls lika tydligt i Sverige som i det övriga Europa. Det uppvägdes nämligen av en betydande återvandring av arbetskraft till Finland under just dessa år. Det dämpade signalerna om problemets verkliga omfattning. Den svenska arbetslösheten fortsatte alltså att vara låg under 70- och 80-talen.

Ett annat viktigt skäl till den låga arbetslösheten var den fortsatta utbyggnaden av den offentliga sektorn under dessa två decennier. Totalt ökade andelen offentligt sysselsatta från litet över 20 procent 1970 till mer än 30 procent 1990. Detta bidrog också till att öka laddningen i den tickande bomben. När krisen bröt ut vid början av 1990-talet gick det offentliga Sverige in i en negativ spiral: nedskärningar i verksamheten med avskedanden, ökad belastning på det sociala trygghetssystemet och minskade skatteintäkter, ytterligare nedskärningar i verksamheten, etc.

Ännu ett skäl till att de svenska arbetslöshetssiffrorna hölls nere var att staten drev en expansiv finanspolitik, som höll uppe efterfrågan på arbetskraft. Man försökte komma ur en stagnation parad med fortsatt inflation genom att prioritera ner kampen mot inflationen. En rad devalveringar var en del av priset.

Det allvarligaste var att man länge betraktade strukturomvandlingen som en lågkonjunktur, som man försökte bekämpa efter keynesianskt recept. Under en lång rad av år lånade den svenska staten för att klara budgetunderskotten. Men "lågkonjunkturen" tog aldrig slut. Under de 28 åren från och med 1970 till och med 1997 kunde staten uppvisa budgetöverskott endast två år, 1988 och 1989. Under samma 28 år steg statsskulden från 36,2 till 1 429 miljarder kronor.

I Sverige hade man sedan länge haft rätt till sjukfrånvaro med statlig sjukersättning upp till en vecka utan läkarintyg. Undantaget var den första sjukdagen, karensdagen, som inte gav ersättning. År 1987 slopades den. Varje privat eller offentligt anställd fick därefter sjukersättning från och med första sjukdagen och det ökade sjukfrånvaron. Det ledde i sin tur till en betydande överanställning på stora företag för att dessa t ex skulle kunna hålla full steam även på måndagar. När karensdagen på nytt infördes 1993, minskade sjukfrånvaron, vilket ytterligare påskyndade en explosionsartat ökande arbetslöshet ett par år in på 90-talet.

Under perioden 1970-1987 hade den öppna arbetslösheten i genomsnitt legat på 2,4 procent av arbetskraften. De två följande åren av högkonjunktur sjönk den till 1,7 respektive 1,5 procent, för att sedan öka mycket snabbt. Från 1,6 procent 1990 var den redan 1991 uppe i 3,0 procent, 1992 i 5,2 procent och 1993 noterades 8,2 procent öppen arbetslöshet.

Siffrorna över den öppna arbetslösheten kom dessutom med åren att fånga en allt mindre del av verkligheten. Viktigast i det sammanhanget är samhällets arbetsmarknadspolitiska åtgärder, vilka ökade i antal och omfattning under 1990-talet och tillsammans kom att sysselsätta många, som annars skulle ha gått arbetslösa. Svenska Arbetsgivareföreningen undersökte t ex läget i maj månad 1997 och konstaterade att de öppet arbetslösa då var 329 000 eller 7,8 procent av arbetskraften. Samtidigt befann sig inte mindre än 214 300 eller 5,1 procent av arbetskraften i konjunkturberoende arbetsmarknadspolitiska åtgärder. Alltså sammantaget 12,9 procent som ville ha jobb men inte fick något. Viktig i sammanhanget är också den omfattande förtidspensionering som helt klart kom att användas i arbetsmarknadspolitiska syften. Det gäller att ha dessa olika faktorer i bakhuvudet, när det blir tal om arbetslöshet för att kunna skilja mellan formell och reell arbetslöshet. Här finns dolda element av belastning på Sveriges ekonomi.

Man kan också se det från andra hållet. I arbetsgivarföreningens skrift från 1997 skriver man: "Sedan 1990 har antalet som arbetar [i Sverige] minskat med nästan 500 000! Sysselsättningen inom industrin har minskat med ca 300 000." Under samma tidsperiod gavs permanenta uppehållstillstånd till 363 000 nya immigranter, av vilka mer än hälften var i yrkesverksam ålder. Det höjde naturligtvis arbetslöshetssiffrorna i landet.

Under nästan samtliga år på 1970- och 80-talen registrerades underskott i handeln med utlandet och utlandsskulden ökade snabbt. Höjda energipriser tillsammans med ökad arbetslöshet och stigande räntekostnader för statsskulden bidrog naturligtvis också till att försvaga den svenska ekonomin och statens finanser. Året 1970 kunde fortfarande uppvisa en BNP-tillväxt på 6,5 procent, väl i nivå med genomsnittet för "rekordåren", men efter oljekrisen 1973 sjönk den eftertryckligt. Redan 1975 hade den krympt till 2,6 procent och 1980 till 1,7 procent. Under 1990-talet fick vi t o m några år med s k negativ tillväxt, dvs sjunkande BNP. Alla dessa faktorer bidrog till att försätta Sverige i en ytterligt svår ekonomisk situation vid nittiotalets början.

Innan vi fortsätter är det lämpligt att påminna utländska läsare om att Sverige är ett litet land (bara nio miljoner innevånare, trots invandringen) och att penningbelopp som är betydande med svenska mått mätt, kan se ut som småpengar t ex för en amerikan. Några siffror för att ange dimensionerna, siffror som kan tjäna som hållpunkter och samtidigt ge ett begrepp om läget vid den tid det gäller: År 1993 balanserade den svenska statsbudgeten på 573 miljarder kronor, budgetunderskottet var hela 203 miljarder kronor, bruttonationalprodukten uppgick till drygt 1 395 miljarder kronor och statsskulden nådde upp till 1 132 miljarder kronor.

Hundra år av god ekonomisk tillväxt i Sverige förbyttes i sin motsats under 1970-talet. Det förorsakades av en strukturomvandling, som länge misstolkades som en lågkonjunktur och därför möttes med en expansiv statlig finanspolitik för att skapa sysselsättning. Resultatet blev en starkt växande statsskuld och en besvärande inflation. Den senare ledde till devalveringar. Antalet jobb minskade men motsvarande arbetslöshet infann sig till en början inte eftersom en stor återvandring av finländska arbetare ägde rum i början av 1970-talet. Nya jobb skapades också i en snabbt växande offentlig sektor under 1970- och 80-talen, jobb som i ökande grad lånefinansierades. Handelsbalansen blev negativ och under några år i början av 1990-talet var den ekonomiska tillväxten negativ. Sverige gick in i 90-talet i ekonomiskt mycket dåligt skick.

Asyldörren – ökad invandring
Under de goda åren var det behovet av arbetskraft, som var invandringens grund och de som kom till Sverige då fick både arbete och inkomst. De kunde försörja sig och gav både som arbetskraft och skattebetalare bidrag till den svenska ekonomin. Alla parter tjänade på denna arbetskraftsinvandring, som blev betydande.

I början av 1970-talet minskade sysselsättningstillfällena. Arbetslösheten drabbade naturligtvis både svenskar och invandrade, men de senare särskilt hårt, eftersom de företrädesvis hade haft okvalificerade jobb, som nu i ökande grad rationaliserades bort. Omgående stängdes den dittills viktigaste vägen in i Sverige. Arbetskraftsinvandring var inte längre aktuell.

Under 1970- och 80-talen tillät således Sverige bara mellan 200 och 300 personer om året att bosätta sig här. Så såg arbetskraftsinvandringen ut då och den gällde alltså "framför allt forskare, specialister på mycket hög nivå eller företagsledare i internationella företag". Asylansökningarna till länderna i Västeuropa var fram till slutet av 1970-talet sammanlagt bara ca 18 000 om året.
Sedan förändrades bilden. Så här skrev Jonas Widgren, då på UNHCR:

Emellertid ökade ansökningarna avsevärt i Europa vid slutet av 1970-talet och uppnådde 1980 en rekordnivå på nära 160 000. Denna ökning låg huvudsakligen i Förbundsrepubliken Tyskland, där ett betydande antal turkiska medborgare sökte asyl. Liknande ökning i asylansökningar från turkar noterades samtidigt i ett flertal andra europeiska länder bl a Sverige och Nederländerna. Denna ökning hade att göra med militärens maktövertagande i Turkiet 1980 men också med de restriktioner för invandring som stegvis införts i Europa sedan mitten av 1970-talet, vilket gjorde "asyldörren" mer attraktiv för invandringsändamål.

Vid mitten av 1980-talet kom så en markant vändning. Enligt Widgrens beräkningar ökade strömmen immigranter av alla kategorier till Västeuropa (EU och EFTA) från 915 000 år 1985 till 2 593 000 år 1993. "I verkligheten utgjorde illegala invandrare 20% av de totala flödena 1985, 44% år 1989" och 1992 hade de nått en topp på 45 procent. Jonas Widgren minns:.

Men i oktober 83 började [ . . . ] det komma irakiska kurder till Arlanda [ . . . ] Några hundra i veckan. Och Palme [ . . . ] blev väldigt besatt av den här frågan. Vilka är dom här och hur kan vi få stopp på dom på nåt sätt? Vad är lösningarna, vad är lösningarna på dom här? [ De lämnade ] sin fru i Iran, i nåt läger där och så kom dom över Östberlin till Sverige. [ . . . ] För oss var det hälften, som kom över Östberlin. [ . . . ] Och det var den miljö jag levde i, alltså i en rätt stor ångest i Sverige med tidningar som piskade opp när iranierna kom. Det var hundra nya, hundra nya. Piskade [upp ett slags] ödesstämning. Det var ju små siffror egentligen, jämfört med senare. Och det som förväntades av mig det var att jag skulle [få] ordning på dom här flödena och en bättre sortering mellan genuina och icke genuina [flyktingar] i Sverige, förhandlingar med [Öst-]Tyskland för att stoppa den här genomresan [ . . . ] och starta europeiska konsultationer, för på den tiden hade vi ingenting. Vi hade FNs flyktingkommissariat.

Widgren ger en bild av hur den socialdemokratiska regeringen redan tidigt ansträngde sig för att skaffa sig kontroll över inflödet. Ett viktigt skäl till dessa strävanden var att ett allt större antal migranter utan skyddsbehov framgångsrikt tog sig in genom asyldörren och därmed blockerade resurser för verkligt skyddsbehövande. Systemet var avigt och drog med sig astronomiska kostnader – "enorma belopp för statskassan [ . . . ] för närvarande tio gånger hela UNHCRs budget som skall räcka till för 14 miljoner nödlidande flyktingar i Tredje världen" – och ledde ändå till ett oacceptabelt resultat. "Slutresultatet av alla asylprocedurer tycks vara att den stora majoriteten av de sökande i realiteten stannar kvar; en inneboende brist på jämlikhet i systemet, eftersom hälften av dem behöver skydd, den andra hälften inte."

Efter valet kom genombrottet i förhandlingarna med Östtyskland. Olof Palme ledde dem och Widgren var med och kunde följa dem dag för dag.

[F]ör Sverige var det ju oändligt mycket lättare [ . . . ] att hota Honecker, därför att Palme hotade att bryta förbindelserna helt enkelt. [ . . . ] De diplomatiska. Och vi hade inget att förlora. Vi hade några gamla gårdar och sånt där som svenskar hade förlorat. Och några fabriker, kanske. [ I ] vågskålen hade vi inga pengar [men] DDR hade få länder runt Östersjön som de hade någon sorts dialog med. Sverige var ett av dem. [ Det upplägget lyckades ] och då upphörde ju all inströmning [ . . . ] över en natt.

Men trycket utifrån mot Europa fortsatte ändå att öka. Liksom många andra länder hade Sverige lagt till ytterligare skäl utöver Genèvekonventionens. Under andra halvåret 1989 hade emellertid lika många asylsökande presenterat sig som under hela år 1988. Det innebar stora påfrestningar på mottagningssystemet och den socialdemokratiska regeringen beslöt, som redan nämnts, den 13 december 1989 (Luciadagen) att bromsa flödet genom att inskränka asylrätten till att gälla enbart konventionsflyktingar. Utöver dessa skulle endast de facto-flyktingar med synnerligen starka skyddsbehov kunna komma ifråga. I själva verket skulle också krigsvägrare tas emot och i praktiken blev den socialdemokratiska politiken mer tillåtande än vad signalerna till omvärlden annonserade, men signalerna var det viktiga.

"Generös" flyktingpolitik – utgångsläge

Socialdemokraterna slog till bromsarna och "markerade tydligt utåt, att Sverige inte var öppet för vanlig invandring", säger Christina Rogestam och tillägger att "man höjde ribban, så att säga". Alexander Casella, speciell rådgivare vid UNHCR, som hade satt igång en massinformationskampanj i Vietnam 1990 och lyckats förklara, att bara verkliga flyktingar, inte ekonomiska migranter, kunde få asyl i Väst, underströk starkt vikten av tydliga signaler.

Sveriges signaler uppfattades av adressaterna och de asylsökandes antal sjönk, trots att det externa trycket utifrån mot Europa bestod. Den moderata riksdagsledamoten Margit Gennser intygade den socialdemokratiska politikens framgång:

För att exemplifiera kan vi konstatera att 30 335 personer sökte asyl under 1989, 29 420 under 1990. De första sex månaderna 1991 ansökte endast 7 200 personer om asyl.

I december 1991, tämligen exakt två år efter det socialdemokratiska Luciabeslutet, gjorde den nytillträdda regeringen Bildt ett tvärt kast och inledde den generösa flyktingpolitiken, eller "den öppna dörrens politik", som andra har kallat den. Skillnaden mot den politik socialdemokraterna fört var inte så stor i sina principer, menar Christina Rogestam, men enorm i signalerna.

Man signalerade att Sverige var öppet. Och det blev ju då en väldigt tydlig kontrast, eftersom resten av Europa ju snarast gick ned på gult då, för att inte säga rött. Medan Sverige, som hade varit på rött eller röd-gult – rött officiellt och röd-gult i praktiken – plötsligt flaggade upp till grönt. Och det är klart, det styrde omedelbart alla strömmar hit.

Sveriges ekonomiska förutsättningar var inte att missta sig på. Alla negativa tendenser var vid det laget fullt synliga. Arbetslösheten i Sverige befann sig i starkt stigande liksom underskottet i statsbudgeten, statsskulden befann sig i fortsatt kraftig tillväxt, samtidigt som BNP börjat gå baklänges i stället för att växa till. Decennier av nästan konstanta underskott i utrikeshandeln hade gjort Sverige allt mer beroende av utländskt kapital och statsskuldens kraftiga tillväxt hade samtidigt gjort den offentliga sektorn starkt beroende av både inhemska och utländska monetära resurser. Ändå valde man att slå på stort.

Kostnaderna

Det blev en mycket kostsam historia. I en offentlig utredning gjordes uppskattningen av vad som kallades samhällets "nettokostnad" under ett år för invandrarna till "uppemot 20 miljarder kronor", senare uppjusterat till "omkring 30 miljarder kronor 1994."

Ekberg och hans uppdragsgivare ville visa, att invandrarna inte bara kostar utan även bidrar och ville därför inte bara redovisa kostnaderna rätt av. Men nu är det ju så, att alla kostnader på en statsbudget är bruttosiffror och en nettosiffra går inte jämföra med dem. Ett ännu viktigare skäl till att inte räkna på det viset. Den skatt sysselsatta invandrare betalar, används ju inte enbart för att täcka kostnader för invandring och invandrare.

Ett exempel till jämförelse: Vårt försvar kostar 45 miljarder kronor, brutto förstås. Ingen skulle komma på idén att reducera den siffran med den sammanlagda skatt de anställda inom försvaret betalar och kalla resultatet nettokostnaden för det svenska försvaret. Eftersom vi själva inom ramen för denna studie saknar möjlighet att precisera hur stor bruttokostnaden är, får vi nöja oss med att nämna, att olika bedömare uppskattar den till nånstans mellan tre och åtta gånger större än Ekbergs nettosiffra.

Ännu ett problem. Ekberg brukar själv säga, att invandringen från början gav ett nettoöverskott till det svenska folkhushållet men att siffrorna vände från plus till minus vid mitten av 1980-talet och att nettounderskottet sedan dess vuxit med åren. Dock upphörde enligt Ekberg tillväxten 1994. Siffran på 30 miljarder netto, som han räknat fram för det året, har han sedan dess inte låtit växa. År 2002 angav han fortfarande 30 miljarder kronor som aktuell årsnettokostnad, trots alla nya uppehållstillstånd som meddelats under åren och trots att arbetslösheten bland invandrarna stigit. Vi andra gör nog klokt i att räkna med en betydligt högre årskostnad idag för det svenska folkhushållet, både netto på Ekbergs manér och, framför allt, på verklighetens bruttospråk.

Här kommer Ekbergs uppskattning av årskostnaden för det svenska samhället att användas som referens. Detta av pedagogiska skäl. Ekbergs årliga 30 miljarder är en nettosiffra, det tas hänsyn till att flyktingarna inte bara kostar utan även bidrar. Siffran är dessutom den lägsta som står att finna. Vad man än kan säga om den, uppblåst är den inte.

Syftet här är inte att analysera och diskutera kostnaderna i sig utan bara visa att de var mycket stora som extra, frivilliga åtaganden gjorda av ett land, som befann sig i ett mycket besvärligt ekonomiskt läge. Trettio miljarder kronor räcker gott och väl för att visa det.

Det gör de om de sätts in i ett sammanhang, som belyser Sveriges allmänna situation och därmed förmåga att ta emot flyktingar. Statens utgifter år 1994 – Carl Bildts regerings sista år – var totalt 554 miljarder kronor, medan dess inkomster stannade vid 419 miljarder. Det framtvang en upplåning och därmed en ökning av statsskulden med 135 miljarder. Utan kostnader för invandrare skulle alltså det lånebehovet ha varit minst 30 miljarder lägre. Förmodligen betydligt lägre. Detta sagt endast för att göra dimensionerna gripbara.

Regeringen intresserade sig inte för kostnadsaspekten. De direkta kostnaderna för själva flyktingmottagningen var de enda som egentligen diskuterades – men inte heller de särskilt mycket. När sådana budgetposter överskreds, begärde ministern – och fick – tilläggsanslag utan nämnvärd argumentation. Den starka ökningen av arbetslösa och bidragsberoende, som den stora inströmningen medförde, och vad detta kostade, förekom inte i den allmänna debatten förrän mot periodens slut.

Jag skrev till den då ansvariga invandringsministern, Birgit Friggebo, och ställde en rad frågor om flyktingpolitiken under hennes ministertid. Hennes kortfattade svar befäster intrycket att flyktingpolitiken för hennes del fick kosta vad den ville. Så här lyder budskapet i hennes fax:

Tack och lov satt jag i en regering som inte lät humaniteten följa den ekonomiska konjunkturen. Konjunkturer kommer och går men humaniteten består.

Det finns andra vittnesbörd om denna lättsinniga inställning till enorma statliga utgifter i ett läge med stora budgetunderskott, budgetunderskott som tvingade fram svidande nedskärningar i välfärdssystemet. Jonas Widgren menar att Birgit Friggebo "tog det lite legärt på den här delen av sin portfölj men hon lydde ju också [ . . . ] order från partiledaren. Och partiledaren hade valt den här linjen. Generellt. Öppen gräns". Partiledaren hette Bengt Westerberg, vice statsminister och chef för socialdepartementet.

Borgerlig regering

Efter två mandatperioder med borgerliga regeringar hade valen 1982 fört socialdemokraterna till makten. Det var en minoritetsregering, som emellertid normalt kunde räkna med majoritetsstöd i riksdagen. Vänsterpartiet kommunisterna (sedan 1990 enbart "Vänsterpartiet") hade där knappast något alternativ till att rösta med socialdemokraterna. De kunde inte gärna stödja det borgerliga blocket.

Det borgerliga blocket bestod av fyra partier, Folkpartiet, Moderaterna, Centerpartiet och Kristdemokraterna. Alldeles lagom till valåret 1991 bildades ett parti – Ny demokrati – som väljarna förde in i riksdagen. Det var utan all tvekan ett borgerligt parti, men ett av dess mest framträdande krav var ett stopp för flyktinginvandringen. Därför ansågs det inte rumsrent och fick inte lov att vara med i den borgerliga regering moderaten Carl Bildt bildade den 4 oktober 1991.

Denna kom således att bestå av Moderaterna, Centerpartiet, Folkpartiet och Kristdemokraterna. Nydemokraterna kunde lika litet stödja det socialistiska blocket som vänsterpartisterna det borgerliga. Den borgerliga regeringen kunde alltså räkna med deras röster, avgörande för att uppnå majoritet i voteringarna i riksdagen.

Det var alltså Carl Bildt, ledare för det största borgerliga partiet Moderaterna, som bildade regering hösten 1991.Bland de fyra partier, som ingick i koalitionen, var Folkpartiet det näst största. Dess partiledare, Bengt Westerberg, gjordes till både vice statsminister och chef för socialdepartementet. Intressant här är naturligtvis att partiet också fick kulturdepartementet, under vilket invandrarfrågorna sorterade. Chef där blev Birgit Friggebo.

Folkpartiet formar flyktingprofilen

År 1983 hade Bengt Westerberg valts till ny partiledare i Folkpartiet. Han var en charmerande person och i valen 1985 mer än fördubblades antalet folkpartiväljare – från 5,9 procent 1982 till 14,2 procent 1985. Till och med den svenska nationalencyklopedin kallar denna stora framgång "Westerbergeffekten".

Folkpartiet hade redan ett par år före valet 1985 börjat profilera sig i flykting- och biståndsfrågor och det finns de som menar att detta var en starkt bidragande orsak till "Westerbergeffekten". Det förefaller inte lika självklart, om man tittar i backspegeln. Partiet engagerade sig allt hårdare i dessa frågor, men i val efter val som följde gick det sämre och sämre.

Vad som ledde till det minskande väljarstödet är naturligtvis svårbedömt, eftersom inte bara en utan flera faktorer kan ha spelat in. Något som dock tveklöst bör ha varit en fördel för folkpartisterna var att de fick agera tämligen ostört i flyktingfrågan i 1985 års valrörelse. Olof Palme, statsminister och ordförande i det största partiet, därtill regeringsparti, ville nämligen inte ha den med i valrörelsen, eftersom han ännu inte klarat av problemet med den stora flyktingströmmen genom Östtyskland. Det genombrottet kom ju först efter riksdagsvalet hösten 1985.

Detta betydde i praktiken, att Westerberg och Folkpartiet fick stort svängrum och kunde profilera sig tydligt. Här kan man kanske också finna ursprunget till svårigheten med att få den öppna debatt vi fortfarande saknar i Sverige. Jonas Widgren berättar att i valrörelsen 1985……

......spelade asylfrågorna väldigt stor roll och jag minns, det var nere i arbetarkommuner i Skåne i valrörelsen och det var förfärligt. Det var en chock. Det var, det var fascistliknande argument som kom [bland de egna socialdemokratiska väljarna]. Och då blev jag skrämd där. Och Palme hade gjort ett ... nu i efterhand tror jag att han gjorde ett fatalt misstag för att han la lock på asylfrågorna. Han sa: vi ska inte diskutera sånt. [ . . . ] Och jag tror att det varit bättre i den valrörelsen att diskutera än att inte diskutera.

Under mandatperioderna 1982–85, 1985–88 och 1988–91 befann sig alltså Folkpartiet i opposition och drev bl a motionsvis olika aspekter av flyktingpolitiken. Folkpartisterna kom också snart på idén att sätta "Generös flyktingpolitik" som samlingsrubrik på alla sina motioner i ämnet.

I Folkpartiets valhandbok för 1985 finns ämnet "invandrare" med på några sidor och i 1988 års handbok hör ämnesområdet till tungviktarna. Om vanligt folk påstod, att det kom för många flyktingar till Sverige och att de transporterades hit i "organiserade former", instruerade partiet sina valarbetare att svara, att de inte var så förfärligt många och att sättet att resa till Sverige saknade betydelse och inte fick leda till att landet drev "en restriktiv politik".

För att principen om första asylland skulle gälla, "måste det enligt Folkpartiets mening vara utrett att första asylland verkligen kommer att bevilja asyl". Om inte, skulle Sverige rycka in. Även andra krav hade en skör verklighetsanknytning. "Den som ansöker om politisk asyl måste redan vid gränsen få juridiskt biträde", krävde man i valet 1985.

Generositeten dröjer

Med den borgerliga regeringens tillträde den 4 oktober 1991 kom så möjligheten för Folkpartiet att efter flera års engagemang, agitation och förberedelser omsätta sina uppfattningar i praktisk politik. De första två och en halv månaderna blev en överraskning för de flesta. Christina Rogestam, Invandrarverkets generaldirektör hade liksom många andra också väntat sig nya grepp men säger att under november 1991 "togs betydligt tuffare beslut än vad som var den socialdemokratiska praxisen". Hon pekar på "ett antal debattartiklar från den tiden som handlar om 'novembermassakrerna' från regeringen".

Frågan gick till Bengt Westerberg, varför man under denna första tid inte infört någon generös flyktingpolitik utan fortsatt den socialdemokratiska politiken, kanske t o m några snäpp hårdare. Westerberg svarade:

Det Du kallar "novembermassakrerna" var såvitt jag minns endast en tillämpning av den tidigare socialdemokratiska flyktingpolitiken (vilket Du också antyder). Konsekvenserna av den blev tydliga efter ett antal beslut vilket motiverade omläggningen. I efterhand kan man naturligtvis säga att det borde vi ha insett tidigare men sanningen är att många av oss var fullt upp engagerade i andra saker vid denna tidpunkt och ägnade säkert frågan för liten uppmärksamhet innan konsekvenserna blev uppenbara. Någon medveten politisk avsikt med novemberbesluten fanns inte.

Efter att i nästan ett decennium ha kritiserat den socialdemokratiska flyktingpolitiken borde det inte ha varit nödvändigt för Westerberg att provköra den i ytterligare ett par månader för att komma underfund med dess brister.

Det tyckte inte heller vissa Folkpartiväljare. Den 16 december 1991 publicerade Sveriges största morgontidning Dagens Nyheter på sin debattsida en förödande kritisk artikel under rubriken "Westerbergs svek i flyktingfrågan", undertecknad av ledningen i Flyktinggruppernas och asylkommittéernas riksråd, FARR. Svekartikeln andades besvikelse och bitterhet. Några smakprov:

Äntligen skulle det börja röjas i köerna. Besvikelsen blev därför oerhörd när plötsligt positiva besked avtog och människor som väntat mycket länge på beslut åter fick avslag från regeringen. [ . . . ] Under valrörelsen ömkade Birgit Friggebo i TV-programmet "Mosaik" för en libanesisk familj med lång vistelsetid i Sverige. Friggebo ansåg att familjen borde ha fått stanna av humanitära skäl. Samma Birgit Friggebo skriver nu under avvisningsbeslut på avvisningsbeslut, gällande libanesiska familjer i samma situation.

Särskilt upprörda var artikelförfattarna över hur flyktingbarnen behandlades. Folkpartiet hade i åratal krävt totalförbud mot inlåsning eller häktning av flyktingbarn. "Men inlåsning av flyktingbarn fortsätter, som om man inte hade bytt invandrarminister. [ . . . ] Var det detta som alla flyktingvänner som i valet röstade på Bengt Westerbergs parti hade väntat sig?"

Situationen var politiskt ohållbar för Westerberg och Folkpartiet. Tre dagar senare, den 19 december 1991, inleddes den generösa flyktingpolitiken.

Oenighet i regeringen

Det är fullt möjligt att förklara det grundläggande skälet till att den "humanare" flyktingpolitiken lät vänta på sig. Det kan ringas in i källmaterialet. De tuffare tagen är däremot inte lika lättförklarliga, eftersom Westerberg uppenbarligen inte minns och Friggebo inte "har tid att nu gå tillbaka och kontrollera alla detaljer om vad som hände 1991 – 94".

Folk i allmänhet tog tydligen ett omedelbart upphävande av socialdemokraternas Luciabeslut för givet. Det visar exempelvis en artikel publicerad redan den 28 oktober 1991 i Sydsvenska Dagbladet. Regeringsdeklarationens förklaring att det skulle "bli en återgång till normala regler" måste vara liktydigt med vad som gällde före den 13 december 1989, menade man. Det finns goda skäl att tro att även Friggebo hade tolkat regeringsdeklarationen på samma sätt, när hon några dagar senare offentligt förklarade, att det socialdemokratiska regeringsbeslutet från 1989 i praktiken var borta och snart även skulle avskaffas formellt.

Men där fanns en hake, som tydligen ministrarna Westerberg och Friggebo hade missat. Regeringsförklaringen deklarerade visserligen en återgång till "prövning enligt normala regler" men preciserade också hur förändringen skulle gå till och att normaltillståndet inte nödvändigtvis var den situation som rått före den socialdemokratiska regeringens beslut 1989. Det var alltså inte så enkelt som att omgående och utan vidare upphäva det beslutet.

Detta måste ha påpekats för Westerberg/Friggebo, som tvingades inse att vägen var längre än de tänkt sig och att den kanske inte ens skulle leda dit de önskade. De fick alltså lov att bromsa. Men vi vet också att de intensivt började förbereda en förändring, så som de ville ha den. Det var för att i sin tur bromsa dessa förberedelser Margit Gennser skrev sin tidigare nämnda artikel.

Den inleder hon med att påpeka att tillströmningen av asylsökande 1988 och 1989 blivit så kraftig, att Invandrarverket inte hann med att förlägga alla ordentligt. "Verket tvingades till slut t o m att sätta upp tält för att kunna hysa de tusentals människor som under hösten [1989] kom till Sverige för att söka asyl i vårt land." Den socialdemokratiska regeringen gjorde det enda möjliga enligt Gennser, dvs fattade Luciabeslutet. Endast konventionsflyktingar skulle tas emot fr o m den 14 december 1989. Hon tillägger, att moderaterna och centerpartisterna stödde regeringsförslaget.

Så påpekar hon att socialdemokraternas beslut bekräftats "vid ett par tillfällen av riksdagen vid behandling av motioner som krävt ett upphävande", och att det lett till en markant minskning av antalet asylsökande. Därefter kommer hon in på de två huvudfrågorna och artikeln landar slutligen på en skarp varning till Friggebo att inte skena iväg på egen hand.

Av regeringsförklaringen framgår: "En ny praxis vad gäller behandlingen av ansökningar om asyl kommer att etableras successivt efter genomgång land för land efter samråd med de nordiska länderna och med EGs medlemsstater. Därmed sker en återgång till prövning enligt normala regler." Det är således väsentligt att regeringen noga följer eventuella förändringar inom EGs medlemsländer. [ . . . ] Tyskland har redan genomfört en betydligt stramare handläggning i flyktingärenden. [ . . . ] Förändringar till det "normala" ska ske efter samråd, står det i regeringsförklaringen. Inte före! Det är som vi ser det en viktig markering. [ . . . ] Det är inte givet att de förhållanden som rådde före december 1989 kan tas som norm. [ . . . ] De signaler som kommit från det departement som handhar flyktingfrågorna [dvs Friggebos] kan i ett avseende uppfattas som alltför optimistiska – analysen och utformningen av politiken går sannolikt inte att genomföra så snabbt som man hoppats. Fram till dess måste det av den förra regeringen fattade beslutet, bekräftat av riksdagen den 13 december 1989, ligga fast. Risken finns annars att fel signaler skickas ut till vår omvärld med oförutsebara resultat som följd.

Gennser står stadigt på regeringsförklaringen – skickligt formulerad av Bildt och uppenbarligen slarvigt läst av Westerberg och Friggebo – när hon försvarar moderaternas betydligt mera återhållsamma flyktingpolitik än den Folkpartiet hade tänkt föra. Till dess att man genom samråd med de övriga nordiska länderna och EG och efter analys land för land kommit fram till något bättre, måste den socialdemokratiska politiken ligga fast, hävdar hon.

På moderat sida hade man enligt Gennser varit oroad av att Westerberg i förhandlingarna ställt en generös flyktingpolitik som ett "absolut krav" för partiets medverkan i Bildts regering. Det kravet hade man alltså måst tillgodose men trodde att man genom skrivningen i regeringsdeklarationen skulle kunna dra ut på tiden och därmed också få en chans att påverka Westerberg och åstadkomma en "betydligt mer nyanserad och bättre anpassad" flyktingpolitik.

Bildt ansåg sig nog med regeringsförklaringen ha lagt tyglar på Folkpartiet. Det hade han, formellt sett, men nu ställde de politiska realiteterna saken på sin spets. Fick inte Folkpartiet föra sin generösa flyktingpolitik, skulle dess trovärdighet gå till botten totalt.

Bildt backar

Den 12 december publicerades Gennsers och Tiedemanns artikel med försvar av moderaternas linje i flyktingfrågan, exakt en vecka senare öppnade Friggebo Sveriges dörrar för flyktingarna. För Margit Gennser kom denna totala vändning, utan förvarning eller rådslag, som en fullständig överraskning.

Den var jag inte medveten om. [ . . . ] Här kan jag väl vara väldigt uppriktig. Det var ju så, att det var mycket toppstyrning. Det var gräsligt mycket toppstyrning och det betydde ju att det var de därborta [Intervjun hölls i riksdagshuset och "därborta" betydde regeringsbyggnaden] som styrde med sina politiska sekreterare och så vidare och riksdagen . . . ja vi från majoritetens sida fick besked väldigt sent. [ . . . ] Det betydde alltså att politiken utformades av Carl Bildt och Westerberg.

Vi vet naturligtvis inte ordagrant vad som sades mellan Bildt och Westerberg, men resultatet kunde inte ha varit tydligare. Folkpartiet fick omgående börja föra sin generösa flyktingpolitik. Westerbergs alternativ för politisk överlevnad hade varit att lämna regeringen och utifrån ställa krav på att den skulle föras.

Inte heller Carl Bildt hade egentligen något val, om han ville fortsätta som statsminister. Hans regering vilade på stödet från de partier som ingick i den plus Ny demokrati. Det gav Folkpartiet en vågmästarställning. Utan folkpartisternas röster – inget majoritetsstöd för regeringen i riksdagen.

Än allvarligare om Bildt och Westerberg skildes som ovänner. Det skulle i sig ha varit en ren katastrof – ett "bevis" inför omvärlden på att de borgerliga inte kunde hålla sams, att de inte var "regeringsdugliga". Under två tidigare mandatperioder (1976–79 och 1979–82) hade de borgerliga haft majoritet i riksdagen men plågats av flera regeringsskiften. Detta hade socialdemokraterna gjort stort nummer av i valrörelserna 1982, 1985, 1988 och 1991. Nu hade det borgerliga blocket åter lyckats vinna majoritet i riksdagen. Att då avgå redan efter två och en halv månad skulle ha varit ett formidabelt Waterloo.

Dessutom höll sig Bildt till skillnad från tidigare borgerliga regeringar inte med blandade ministerier. Varje departement styrdes av endast ett av regeringspartierna, som i stor utsträckning fick sköta verksamheten på egen hand. Vi kunde konstatera att Folkpartiet vid fördelningen hade fått det departement som ansvarade för flyktingfrågorna. Alltså fritt fram för den generösa flyktingpolitiken.

Beträffande hårdheten i flyktingpolitiken under november 1991 kan bara spekulationer erbjudas som förklaring. Den mystifierar, men frågan är inte relevant här, så den överlämnas med varm hand till kommande forskning. Väsentligt för vår framställning har varit att förklara orsaken till dröjsmålet med tillämpningen av den generösa flyktingpolitiken. En stor, olöst meningsskiljaktighet mellan Folkpartiet å ena sidan och övriga regeringspartier å den andra låg bakom. Slutet blev att den nya flyktingpolitikens mycket få tillskyndare fick lov att forma den.

Smal politisk bas

Så här gick det alltså till när Folkpartiets särpräglade flyktingpolitik blev den borgerliga regeringens och därmed hela landets. Ett parti med endast 9,1 procent i väljarstöd fick i praktiken helt fria händer att göra sin ytterlighetsvariant till Sveriges flyktingpolitik. En klar majoritet av det svenska folket var emot generositeten. I en SIFO-undersökning gjord i maj 1990 frågades om Sverige skulle ta emot lika många flyktingar som man redan gjorde, ta emot fler, färre eller inga alls. Det visade sig att 54 procent av svenskarna tyckte att man skulle ta emot färre flyktingar och 13 procent att man inte skulle ta emot några alls, alltså tillsammans 67 procent negativa.

Folkpartiets sympatisörer var inte så mycket generösare: 59 procent av dem ville ta emot färre flyktingar i Sverige och 6 procent inga alls. Det betydde alltså att en rejäl majoritet (65 procent) av Folkpartisympatisörerna ett drygt år före valet 1991 var motståndare till den generösa flyktingpolitik partiets ledare på riksplanet förespråkade och så småningom skulle sätta som absolut villkor för sin medverkan i regeringen. Den diskrepansen i åsikter kan möjligen vara en förklaring till att ett betydande antal väljare lämnade Folkpartiet. I valet 1988 fick partiet 12,2 procent av rösterna och 1991 hade siffran alltså sjunkit till 9,1 procent. En smal maktbas.

Det var således ett ytterst begränsat antal personer i toppen av ett parti med stöd av mindre än en tiondedel av väljarna, som, mot viljan hos en majoritet av det svenska folket, de övriga partierna och de egna sympatisörerna, öppnade Sveriges dörrar på vid gavel både för världens verkliga flyktingar och dess ekonomiska migranter.

Folkpartitoppens grundläggande idéer

Kvalitén på deras generösa flyktingpolitik gjorde det hela ännu mer bekymmersamt. Frånvaron av analys av problematik och konsekvenser var total. Perspektivet var oerhört snävt och förenklat. Fler eller färre flyktingar till Sverige, det var frågan. Enkelt och simpelt. Ville man ta emot fler, var man "generös", ville man ta emot färre var man "restriktiv".

Den faktiska mottagningsförmågan fick inte sätta gränser, som socialdemokraterna låtit den göra genom Luciabeslutet 1989. För Folkpartiet var sådant bara en dålig ursäkt för ren restriktivitet.

"Vi som har förmånen att leva i en demokrati, i fred och i välstånd bör vara generösa och ta emot människor som förföljs eller där det finns starka skäl för att de skall få stanna." Sveriges förmåga diskuterades inte heller senare. För Folkpartiet hade Sverige kapacitet och Luciabeslutet skulle rivas upp.

Missbruk av asylrätten bekymrade inte heller Folkpartiet. Visst förekom sådant, menade man, men det fick inte leda till "en restriktiv politik". Ändå borde det problemets vikt och omfattning ha stått klar hösten 1991. Vid det laget var det knappast någon hemlighet att immigranter, som saknade asylskäl, i antal vida distanserade konventionsflyktingarna, som raskt reducerades till en marginell minoritet. Redan 1990 hade Jonas Widgren påpekat, att som systemet fungerade kostade det enorma belopp, samtidigt som resultatet var oacceptabelt. En ökande majoritet saknade skyddsbehov. Det finns inga tecken på att Folkpartiet över huvud taget diskuterade saken.

En regering, som är beredd att acceptera en ökande andel invandrare utan asylskäl, är moraliskt skyldig att ange varför, hur många dessa får lov att bli och att dra gränser. Inte bara säga att vi skall ta emot fler. Det finns alldeles för många människor i världen, som vill ta sig ur arbetslöshet, fattigdom och svält och söka ett människovärdigt liv genom att emigrera, för att Västvärlden skall kunna ta emot dem alla. Än mindre lilla Sverige. Men Folkpartiet vägrade att konstatera det självklara och undgick därmed både att ställa och besvara följdfrågor.

Man diskuterade inte heller om man i stället för att ta emot allt fler i Väst kanske skulle söka finna lösningar i utvandrarländerna. Med olika former av bistånd försöka utveckla dem – göra dem "beboeliga" – så att de inte stötte ut sina medborgare. Inga diskussioner av den arten förmärktes. Liberalernas lösning på alla flyktingproblem var att "ta emot dem i Sverige".

Vid tiden för regeringsbildningen 1991 var tanken sedan länge framkastad, att flyktingfrågan inte borde vara ett ensidigt svenskt projekt utan betraktas och hanteras som ett samverkansprojekt mellan Sverige och utvandrarländerna. Den har sedan dess utvecklats vidare av både UNHCR och enskilda författare. Folkpartiet diskuterade inte heller dessa aspekter, förmodligen därför att de bl a skulle innebära mera regionalt flyktingmottagande och mindre mottagande i Sverige.

I den praktiska tillkämpningen av sina idéer, visade folkpartisterna att de t o m föredrog att ta emot jugoslaver i stort antal i Sverige i stället för att öka stödet till UNCHRs mottagning av internflyktingar i det forna Jugoslavien. Detta trots att kostnaden för varje flyktings uppehälle var hundra gånger högre i Sverige.

Sedan många år protesterade Folkpartiet energiskt mot visumtvång för flyktingar, som man uteslutande såg som ett hinder för dem att komma till Sverige. Händelserna i Jugoslavien aktualiserade frågan om visum för att kunna utöva en rimlig kontroll över tillflödet, men när folkpartisterna fick makten att bestämma, diskuterade de inte ens möjligheten.

Den stora tillströmningen från Jugoslavien gjorde också frågan om tillfälliga uppehållstillstånd i högsta grad aktuell. Många menade att man borde ge människor tillfälliga uppehållstillstånd i förhoppning om att det skulle bli möjligt att återvända. Folkpartiet drev hela tiden det permanenta uppehållstillståndet som sin huvudlösning.

Det var alltså en speciell kombination av omständigheter som gav Folkpartiet fria händer att driva sin extrema form av flyktingpolitik i regeringens och hela landets namn. En politisk vågmästarställning gav partiet den makten, en makt som vilade på en mycket begränsad politisk och opinionsmässig bas. Projektet var illa genomtänkt, om det var genomtänkt alls. Det begränsade antalet ledande aktörer var dåligt orienterade. Värst av allt var att ingen realistisk bedömning av Sveriges mottagningskapacitet gjordes och konsekvensresonemangen lyste med sin totala frånvaro.

Ett år av kaos landar i KU

I december 1991 kom omsvängningen till den generösa flyktingpolitiken och den innebar att den socialdemokratiska begränsningen av asylrätt till enbart konventionsflyktingar omedelbart sopades undan. Det som inträffade på flyktingfronten under 1992, främst under de första tio månaderna, var ett kaos av så uppseendeväckande dimensioner, att socialdemokraterna anmälde "regeringens planering och handläggning av flyktingpolitiken" till konstitutionsutskottet. De ansåg att KU borde "belysa, om kontakterna mellan invandrarministern och Invandrarverket har varit bristfälliga". KU tog upp ärendet våren 1993.

Det finns alltså ett utmärkt källmaterial för händelseförloppet under 1992 i Konstitutionsutskottets akter. Christina Rogestam, Birgit Friggebo och Carl Bildt blev utfrågade och fullständiga utskrifter är publicerade i betänkandet. Bengt Westerberg var utan tvekan högst tongivande i sammanhanget, men han utfrågades inte av formella skäl. I KU var det från regeringen bara den direkt ansvariga ministern och regeringschefen som uppträdde.

Granskning av sittande regering i ett riksdagsutskott som KU brukar bli ganska lama tillställningar, eftersom regeringen normalt har samma majoritet i utskottet som i kammaren. I det här fallet var det annorlunda. Det var otänkbart för Ny demokrati att obstruera i kammaren och fälla regeringen. Men nu gällde det partiets hjärtefråga flyktingpolitiken och spelplanen var inte kammaren utan ett utskott. Där kunde man angripa regeringens flyktingpolitik rejält utan att förorsaka regeringskris. Ny demokratis företrädare agerade också mycket aktivt och kritiskt i utfrågningarna och ville ha ett skarpare uttalande än det utskottsmajoriteten formulerade. Och ändå var detta osedvanligt allvarligt:

Utskottet konstaterar att det förelegat öppna motsättningar mellan regeringen och Invandrarverket om hur den stora tillströmningen av asylsökande från f.d. Jugoslavien skulle hanteras. I flera avseenden har detta varit till skada för handläggningen av invandrar- och flyktingfrågorna och för tilltron till invandrar- och flyktingpolitiken. Regeringen borde ha agerat starkare så att Invandrarverket på ett bättre sätt kunnat hantera den mycket ansträngda situationen. [ . . . ] Det ansvariga statsrådet kan enligt utskottets bedömning inte frånkännas ansvar för den uppkomna situationen. Enligt utskottets mening ligger emellertid huvudansvaret på statsministern som borde ha gett Birgit Friggebo möjlighet att ha flykting- och invandrarfrågorna som det huvudsakliga ansvarsområdet. I stället gavs hon vid regeringsbildningen ansvaret för tre tunga områden. [ . . . ] Mot den angivna bakgrunden kan statsministern enligt utskottets mening inte undgå kritik.

Klart underkänt. Den ansvariga ministern hade alltså inte skött den mycket viktiga flyktingpolitiken på ett tillfredsställande sätt och statsministern hade huvudansvaret för det. Vad handlade det egentligen om?

Tre grundfrågor

Utfrågningarna i KU rörde sig kring tre grundläggande problem. Det första var Christina Rogestams försök att få regeringen att vänta med att upphäva socialdemokraternas Luciabeslut. Det andra gällde planeringen av hur man skulle få fram förläggningsplatser till det ökande antalet asylsökande. Det tredje var frågan om ett införande av visumskyldighet för Kosovoalbaner för att kunna stoppa flodvågen av människor utan asylskäl.

Redan i november hade Invandrarverket sin första genomgång med den nya invandrarministern Birgit Friggebo. Hon var i full färd med förberedelserna för att öppna Sveriges dörrar och bad att få ärenden "som skulle göra det möjligt att genom nytt regeringsbeslut förändra den praxis som tillkommit genom det s k 13 decemberbeslutet". Det var alltså fråga om att skapa de nya prejudikat, som skulle markera den nya politiken och i fortsättningen tjäna som riktmärke för Invandrarverket. "Christina Rogestam framhöll att man inom Verket var angelägen att beslutet dröjde så länge som möjligt tills man kunde överblicka situationen i Jugoslavien.

Den socialdemokratiska regeringen hade, som vi redan haft anledning att nämna, i december 1989 slagit till bromsarna genom sitt Luciabeslut. En enkel sifferserie visar både orsakerna till och resultatet av det. Så här många var de asylsökande i runda tal fram till och med år 1991:

1983: 3000
1984: 12 000
1985: 14 500
1986: 14 600
1987: 18 100
1988: 19 600
1989: 32 000
1990: 29 000
1991: 27 300

Åtstramningen hade haft en klar effekt, som skall ställas i relation till att trycket utifrån samtidigt ökat. Under hösten 1991 fanns nya tendenser till ökning av de asylsökande från Kosovo. Det var därför Rogestam ville att den nya regeringen skulle dröja med att upphäva den föregående regeringens begränsning. Hennes vädjan förklingade ohörd.

Tillströmning och förläggning

Detta var startskottet till Christina Rogestams tappra men ojämna kamp för att få riktlinjer, rimliga planeringsförutsättningar, förenklade rutiner för mottagningen av hjälpsökande och en broms på det ökande tillflödet av Kosovoalbaner, som bara i yttersta undantagsfall hade skyddsbehov, än mindre asylskäl. Varken hennes förslag eller rop på hjälp hörsammades, trots situationens allvar. Och allt allvarligare blev den. Med den politik regeringen förde, blev antalet asylsökande under 1992 rekordartat. Inte mindre än 83 200 asylsökande kom till Sverige det året, huvudsakligen Kosovoalbaner, till 97 procent utan asylskäl.

Christina Rogestam hade tältförläggningarna från 1989 i färskt minne och arbetade på eget initiativ fram vad hon kallade en förstärkningsplanering. Hon förutsåg, att en mycket stor tillströmning av "människor i vår omvärld som vill ha en fristad här", skulle ställa Invandrarverket inför en rad mycket besvärliga problem. Hon reflekterar:

De har lämnat sina hemländer inte därför att de där utsätts för politisk eller annan förföljelse utan därför att de lider brist på mat och andra förnödenheter. Ökningen utgörs alltså av hjälp- och inte asylsökande.

Rogestam föreslog att hjälpsökande av det här slaget inte skulle behandlas individuellt utan som grupp. Möjligheten till det skulle hållas i beredskap i form av en lag, som skulle vara vilande tills "regeringen finner läget sådant att den behöver sättas i funktion". Det är inte svårt att förstå vilken lättnad det skulle ha varit för personalen på Invandrarverket att kunna behandla det stora antalet hjälpsökande i kollektiva former och inte individuellt som asylsökande. Skrivelsen överlämnades till regeringen den 17 december 1991. Ingen reaktion därifrån.

På kvartalsmötet i början av maj månad 1992 konstaterades från Invandrarverkets sida, att antalet asylsökande från Jugoslavien fortsatte att öka och att läget var kritiskt. "Då efterlyste vi igen besked om hur regeringen tänkte agera inför en ökad ström från Jugoslavien." Regeringen hänvisade till en utredning som tillsatts och "att det inte fanns möjlighet eller anledning att göra någonting under tiden tills den utredningen låg framme". Den blev färdig först året därpå.

Det hade nu kommit många fler flyktingar än väntat. Invandrarverket hade nått taket vid 50 000 asylsökande och det var vad man hade planering för. Under de närmaste fyra månaderna räknade man under rådande förutsättningar med ett inflöde av ytterligare 40 000. Och man visste inte om regeringen – som Invandrarverket begärt – under våren skaffat sig befogenheter för att t ex tillåta rekvisition av gymnastiksalar för att hysa asylsökande. Invandrarverket fick inte under sommaren 1992 någon information alls om huruvida regeringen "hade skaffat sig mandat från riksdagen för att agera på egen hand under sommarmånaderna". Ingen redovisning för regeringens planering under denna högst kritiska period. "Vissa morgnar visste man icke i regionerna var man skulle lägga dem som kom den dagen. Det var i en sådan situation vi arbetade."

"I början av maj efterlyste vi också åtgärder från regeringens sida för att minska flyktingströmmen från det forna Jugoslavien och efterlyste stöd för att få fram fler platser för mottagande." I mitten av maj diskuterades läget i Nordiska utlänningsutskottet, "där vi ännu starkare framhöll behovet av insatser för att minska antalet asylsökande." Rogestam överlämnade detta i form av en skrivelse till Birgit Friggebo den 10 juni. Kalkylerna om de ytterligare 40 000 platserna rapporterades till Friggebos statssekreterare i mitten av juni.

Fler förläggningsplatser eller färre asylsökande, helst en god portion av båda dessa mediciner, var vad Christina Rogestam och Invandrarverket behövde för att angripa ett och samma problem från två olika håll samtidigt. Hon fick inget stöd från regeringen varken med att få fram förläggningsplatser eller regler för enklare hantering av hjälpsökande och först fyra månader senare – den 10 oktober – ålade den svenska regeringen Kosovoborna visumskyldighet.

"Invandrarverkets sak att finna bäddplatser"

I förläggningsfrågan försökte regeringen i KU försvara sig med att det inte var regeringens utan Invandrarverkets sak att skaffa fram bäddar. Regeringens uppgift var att betala notan. Planeringen ovanför 50 000 asylsökande då? Christina Rogestam fick under sin sittning i KU den 1 april 1993 flera gånger frågan om regeringen hade haft någon sådan plan. Hon svarade att hon inte visste det men att man inte sett någon plan hos Invandrarverket, den verkställande myndigheten. Där borde den i så fall ha funnits. Och där hade man bett om den. Liksom man under hela sommaren väntat på besked om regeringens eventuella befogenheter att rekvirera lokaler för logi åt asylsökande.

Det visade sig att det inte fanns någon plan. Friggebo fick den 15 april 1993 i KU frågan om planeringen för fortsatt flyktingmottagande var en hemlig plan, eftersom inte ens Invandrarverkets chef kände till den. Hon försäkrade, att hon aldrig talat om någon "skriftlig, konkret plan". Det handlade om en "strategi". Regeringen hade gjort insatser i närområdet genom stöd till UNHCR och verkat på det internationella planet för att försöka åstadkomma ett gemensamt uppträdande i Europa. Den tredje komponenten i strategin var att "ge Invandrarverket de resurser det behövde för att klara av den påfrestning som ett ökat invandringstryck innebär". Inte ett ord sades om regeringens eventuella befogenheter att rekvirera logi, eller information därom till Invandrarverket.

Vad "som sedan fullföljdes under sommaren" av regeringens strategi, förutom insatser i närområdet i Jugoslavien genom UNHCR, var följande: Carl Bildt höll i juli "ett uppmärksammat tal " i den europeiska samarbetskommittén och Friggebo initierade "tillsammans med andra länder en internationell konferens i UNHCRs regi". Det var allt.

Viseringsfrågan

Efter att under utfrågningen ha konstaterat, att regeringens ständiga svar till Invandrarverket på dess upprepade begäran om stöd och ledning var en uppmaning att sköta "sitt jobb", fick Christina Rogestam frågan om det skulle "ha haft någon väsentlig betydelse för flyktingmottagandet, om man hade tillmötesgått önskemålen". Hennes svar är belysande:

Det som hade haft den största effekten hade naturligtvis varit om man hade infört viseringstvång. Då hade 30 000 färre kommit hit. Det var så många som kom från Kosovo mellan början av juli och den 10 oktober.

Viktigast av allt var att stoppa det svällande tillflödet. I början av maj hade man alltså efterlyst åtgärder i den riktningen, med anledning av att "man gjorde vissa justeringar och skärpte gränskontrollen bl a i Tyskland". Behovet underströks ytterligare i Christina Rogestams brev till minister Friggebo den 10 juni. Mot bakgrund av att FN fattat beslut om sanktioner, var det "en rimlig tolkning att man också borde införa viseringstvång", skrev hon.

Så deklarerade UNHCR att läget förbättrats och Christina Rogestam bedömde "att det hade varit rimligt att införa viseringstvång för serber och makedonier i början av juli". Så blev det alltså inte i Sverige men däremot "i ett stort antal länder i Europa", vilket naturligtvis kom att ytterligare öka strömmen av Kosovoalbaner till vårt land.

Regeringen dröjde i ytterligare tre månader med att införa visumtvånget. Under den tiden ökade alltså antalet asylsökande från Kosovo med 30 000. Gång på gång fick Invandrarverket beskedet från regeringen om att det "inte var aktuellt" med något visumtvång. Invandrarverket fick aldrig under Rogestams tid som generaldirektör "någon redovisning för regeringens planering".

Regeringen på defensiven

Dröjsmålet på tre månader med att införa viseringsskyldighet för Kosovoalbanerna var naturligtvis en av de besvärligaste punkterna för Birgit Friggebo och Carl Bildt att försvara i KUs utfrågningar. Regeringens senfärdighet hade lett till att 30 000 Kosovoalbaner under den tiden hann komma till Sverige, människor av vilka bara ett par procent hade asylskäl. Kostnaden för deras mottagande, mat och logi, utredning, överklagande och avvisning ansågs allmänt ha legat någonstans mellan fyra och fem miljarder kronor. En enorm och därtill fullständigt onödig utgift. En utgift som hade kunnat undvikas om regeringen följt Christina Rogestams uppmaningar – och ett stort antal europeiska länders exempel – och infört visumtvång.

Från och med november 1991 tillämpade Invandrarverket verkställighetsstopp, dvs man skickade inte asylsökande, som fått avslag, tillbaka till Kosovo, eftersom man bedömde att det inte vore ansvarsfullt. Detta gjorde Friggebo och Bildt nu till en huvudlinje i sitt försvar. Så länge som Invandrarverket inte ansåg sig kunna sända människor tillbaka till Kosovo, kunde regeringen inte införa viseringsskyldighet, sa de.

Det finns inga spår i tidigare material av någon argumentering efter den linjen. Detta villkor för att införa viseringsskyldighet var något som dök upp först som regeringssidans argument i KUs utfrågningar. Sommaren 1992 argumenterade inte regeringen. Då fick Invandrarverket bara "kontinuerligt besked om att regeringen bedömde att något sådant inte var aktuellt". Bildt påstod sig t o m inte ha "uppfattat" att Invandrarverket skulle ha ställt något "explicit krav" på att regeringen skulle "införa viseringstvång". I så fall skulle han ha sagt, att Invandrarverket först måste häva verkställighetsstoppet.

Friggebo å sin sida hävdade att Invandrarverket tog sitt beslut att börja sända folk till Kosovo "i slutet av juli 1992" och att "merparten av Kosovoalbanerna" då redan kommit till Sverige.

I den officiella sammanfattningen i Granskningsbetänkandet anges rätt upp och ner "att mellan den 10 juli och den 10 oktober 1992 kom 30 000 asylsökande från Kosovo till Sverige". Dessförinnan fanns 10 000 i landet. Och det är ett faktum att Invandrarverket började sända hem Kosovoalbaner den 16 juli, inte "i slutet" av månaden. Hindret var undanröjt. Hade detta varit det verkliga skälet att dröja, borde regeringen ha infört viseringstvång för Kosovo den 17 juli.

Nu fick regeringen i stället förklara nästa dröjsmål på ytterligare nästan tre månader. Det berodde på att det forna Jugoslavien hade åtnjutit viseringsfrihet och att befintliga avtal mellan Sverige och Jugoslavien fortsatte att gälla för det s k Restjugoslavien (till vilket alltså Kosovo hörde), tills FN bestämde, att det inte skulle betraktas som "successorstat" till Jugoslavien. Regeringen ansåg inte att det räckte med FNs beslut om sanktioner.

Den 22 september beslutade FN att Belgradregimen inte var att betrakta som "successorstat". Inte heller detta ledde till någon omedelbar åtgärd i viseringsfrågan. Trots dess enorma betydelse både ekonomiskt och mänskligt prioriterades den inte alls utan betraktades av regeringen som ett avtal bland många andra. Regeringschefen Carl Bildt:

Det var väl den 22 oktober [han menar september] som FN fattade det formella beslutet, att Jugoslavien [sic] icke var att se som successor till Jugoslavien. Det föranledde oss att omedelbart göra en översyn av den ganska stora mängd avtal som Sverige hade ingått med f d Jugoslavien. Sedan fattade vi det formella beslutet den 8 oktober, som trädde i kraft den 10 oktober. Vi suspenderade då de facto en stor mängd avtal, bland dessa viseringsfrihetsavtalet.

Regeringens försvar var idel bortförklaringar. Sanningen var den att departementet hade lämnat Invandrarverket helt utan både stöd och information under rekordåret 1992. Ett år med tre gånger fler asylsökande än året innan, utan hjälp med vägledning för hur de skulle tas emot och utan hjälp med att kontrollera tillflödet. Westerberg/Friggebo tog inte sitt ansvar att styra den enorma verksamhet de satt igång, utan lämnade den med lösa tyglar i full karriär.

Okunnighet, nonchalans och inkompetens

Ingen på kommandobryggan i den hastigheten – hur kunde det få fortgå under så lång tid? Birgit Friggebo hade i själva verket inte klart för sig bakgrunden till att Kosovoalbanerna strömmade in. Jonas Widgren var upprörd:

[J]ag kunde inte åse hur Friggebo i den svenska debatten sa [. . .] "det är krig i Jugoslavien och dom här människorna är därför välkomna". Och "dom här människorna" det var alltså Kosovoalbaner som tog bussar från Skopje genom Polen. 40 000 eller nåt sånt där. [. . .] Och det som hände då det var att Schweiz dragit in på säsongarbetarsystemet, att Slovenien frigjort sig och Kroatien frigjort sig. Därmed ingen arbetsmarknad för Kosovoalbaner. Och smugglarna tog dom för 600 D-mark till Sverige. Och då kunde inte jag ... jag klarade inte bara att [höra] Friggebo säga, att det var krig i Jugoslavien, bomberna föll [och Kosovoalbanerna] var välkomna.

I botten låg alltså att säsongjobben i Slovenien, Kroatien och Schweiz hade tagit slut för Kosovoalbanerna. Praktiskt taget alla hade ekonomiska skäl, nästan inga hade asylskäl, inte ens som skyddsbehövande flyktingar undan krig. I Kosovo rådde fred 1992.

I KU den 15 april 1993 fick Birgit Friggebo frågan när hon blev medveten om de organiserade bussresorna från Kosovo till Sverige. Hon svarade att "det måste ha varit någon gång under våren 1992". Hon tillägger "att om det är fråga om flyktingar som kommer till Sverige för att söka asyl så finns det ingenting i vår utlänningslagstiftning som säger att vi skall bedöma flyktingarna med hänsyn till hur de kommer till Sverige".

Utfrågaren citerar då ett nyhetstelegram från den 5 december 1991, som tillkännager att 80 procent av dem som kommit från Jugoslavien under de tre närmast föregående veckorna inte var "jugoslaver utan albaner från Kosovoprovinsen i södra Jugoslavien, [ . . . ] ett område där det för närvarande inte råder krigstillstånd [ . . . ] De asylsökande kommer som regel i buss från Jugoslavien. Förutom jugoslaviska bussbolag är det även ett norskt bussbolag som ombesörjer transporterna."

Friggebo svarar att hon inte "har anledning att fördjupa [sig] i vilka bussbolag det gäller". Så inser hon att hennes svar kan ha gjort ett nonchalant intryck och vill retuschera. Men då avslöjar hon sig ännu mer:

Vi får löpande ambassadrapportering och ibland tas det också kontakter i andra länder när det sker organiserade transporter, framför allt när det gäller personer som inte har skyddsbehov som skäl för att söka sig till Sverige.

Friggebo säger alltså, att hon haft god, löpande information. Ändå tror hon att bussresorna började "nån gång under våren 1992", fastän fenomenet var nyhetsrapporterat redan ett halvår tidigare. Likaså har hon intrycket beträffande inflödet av Kosovoalbaner att ökningen började i maj 1992. Ändå hade Rogestam fjorton dagar tidigare i samma utskott sagt: "På hösten 1991 började andelen jugoslaver öka och framför allt andelen Kosovoalbaner. Men den kraftiga ökningen började vid årsskiftet 1991/92 och sedan har det blivit fler för varje månad."

Birgit Friggebo menade alltså, att man inte behövde ta hänsyn till på vilket sätt asylsökande tog sig till Sverige för att bara några minuter senare bestämt hävda, att regeringen visst utnyttjade kontakter i andra länder för att få stopp på "organiserade transporter, framför allt när det gäller personer som inte har skyddsbehov". Tiotusentals Kosovoalbaner reste i organiserade transporter till Sverige. Bara ett par procent av dem hade skyddsbehov.

Sent ingripande

Ett viktigt skäl till miljardrullningen var att Birgit Friggebo uppenbarligen inte hade tillräckliga kunskaper om det hon satts att sköta. Hon ägnade inte heller tillräcklig tid och intresse åt flyktingfrågan, hon måste ha saknat överblick och tog inte hänsyn varken till de mänskliga eller ekonomiska resurserna. Hur kunde denna monumentala misshushållning få fortsätta?

En orsak var att regeringschefen, som redan nämnts, lät varje departement styras av ett enda parti och Folkpartiet hade fått flyktingpolitiken på sin lott. Dessutom hade han, som vi sett, tvingats att lossa på regeringsförklaringens bromsar på flyktingpolitiken för att kunna hålla samman regeringen. Efter den omgången ville han säkert inte i första taget blanda sig i hur Folkpartiet skötte sitt revir.

Carl Bildt hade dessutom ett växande tryck på sig från annat håll. Under sommaren 1992 seglade en allvarlig ekonomisk kris upp, vars mest synliga del var spekulationen mot den svenska kronan. Regeringen ville till varje pris försvara den fasta svenska växelkursen. Fortfarande i augusti tycktes regeringen ta lätt på hotet. En månad senare var det allvarligt och när räntan i november nått 500 procent, tvangs man kapitulera. Och devalvera.

Regeringen hade deklarerat att Sverige skulle spara sig ur skuldkrisen. Detta i kombination med den under sensommaren kraftigt ökande valutakrisen gjorde Westerbergs/Friggebos laissez faire-politik politiskt ohållbar. Carl Bildt måste göra slag i saken. "Det var den folkpartistiska linjen som låg fast tills Carl Bildt tog tag i samband med riksdagsöppningen i oktober. Och då kom visumbeslutet på två dagar".

Det "öppna brevet"

Den 27 oktober 1992 skrev Christina Rogestam och Göte Bernhardsson, generaldirektörer för Invandrarverket respektive Arbetsmarknadsstyrelsen, ett gemensamt brev till regeringen. Det kom att kallas "öppet brev" för att det skulle framstå som aggressivt, trots att varje handling svensk myndighet mottar eller utfärdar är offentlig. Med hänvisning till det starkt försämrade läget på den svenska arbetsmarknaden för flyktingar med allt sämre skolunderbyggnad begärde de att asyl- och invandringspolitiken i fortsättningen skulle inriktas på en generösare tillståndsgivning inom ramen för kvoteringar på både flykting- och anhörigområdet.

Så kallade kvotflyktingar kommer från UNHCRs flyktingläger och har naturligtvis skyddsbehov. De kommer med tillstånd givet på förhand och deras antal skulle alltså öka, enligt Rogestams och Bernhardssons förslag. Samtidigt skulle "möjligheterna att få tillstånd för bosättning efter inresa på eget initiativ begränsas, i all rimlig utsträckning, på asylsidan i princip till flyktingar enligt Genèvekonventionen". Sedan följde en mening som blev ödesdiger: "Därutöver bör det bli möjligt att i större utsträckning öppna för en arbetskraftsinvandring i konjunkturlägen då det råder brist på arbetskraft i Sverige".

Vad som förmodligen varit avsett som ett tröstens ord om att det trots dagens nedskärningar skulle kunna bli öppet för mer invandring någon gång i framtiden, såg ännu mer beräknande ut i det gemensamma pressmeddelandets korthuggna form. De båda generaldirektörerna fick det hett om öronen och regeringen kunde undvika en diskussion om den problematik som låg i att under rekordarbetslöshet "importera" arbetslösa till Sverige. Regeringen undvek också att diskutera ett förslag om att bara flyktingar med skyddsbehov skulle tas emot. Flyktingpolitiken får inte bli en arbetsmarknadsregulator, sa man. Folkpartiet såg inga problem med Sveriges arbetsmarknadssituation eller mottagningskapacitet. Ej heller med den minskande andelen verkliga flyktingar.

Kommunicerande kärl

På Invandrarverket pläderade man för tanken att göra utredningssidan och mat&logisidan till kommunicerande kärl. Det var dålig politik att snåla på penningtilldelningen till utredningssidan och samtidigt låta kostnaderna för de asylsökandes uppehälle löpa iväg. Med större satsning på personal skulle utredningstiden kunna förkortas och kostnaderna för mat, logi och dagligt penningbidrag till de sökande minska. Så här sade en informationsansvarig på Invandrarverket vid en intervju den 6 april 1993:

Nej, jag menar tillståndssidan har då haft en [bestämd] summa pengar att jobba med. Och där har det varit trångt. Inte några extra resurser. På förläggningssidan har det varit anslag i princip utan tak. Där har det fått kosta hur mycket som helst. [ . . . ] Det är väntetiderna som kostar pengar och dom kan man minska genom att öka resurserna på den andra sidan.

Detta försök att nå rimlig kostnadseffektivitet inleddes faktiskt och medel överfördes till utredningssidan, men det hela gick i stöpet på grund av det enorma inflöde av asylsökande som tilläts. Ökningen av utredningskapaciteten fick alltså drunkna i en flodvåg, som hade kunnat hållas tillbaka.

Problemet tycks förresten bestå. Vid skiftet hösten 2001 sa den tillträdande invandrarministern, att han såg det som sin viktigaste uppgift att förkorta utredningstiderna/väntetiderna. Väntetiderna är även idag ett viktigt tema.

Bosnierna

Även innan bosniernas visumskyldighet hävdes, hade de kunnat ta sig till Sverige som asylsökande. Det gällde bara för dem att ta rätt väg. De som anlände till Sverige med färjan från Tyskland, sändes tillbaka för att få sin asylansökan prövad där. För dem var Tyskland första asylland och mellan Sverige och Tyskland fanns sedan länge ett avtal om sådant återsändande.

"Någon motsvarande överenskommelse med Polen fanns inte, så Sverige var första asylland för de bosnier som kom den vägen." Den svenska regeringens oförmåga att åstadkomma ett avtal med Polen förlorade sin betydelse den 10 oktober 1992. Då hävde Sverige visumtvånget för bosnierna samtidigt som visumskyldighet lades på Kosovoalbanerna.

Bosniernas visumfrihet visade sig mindre väl genomtänkt. Flyktingarna från Bosnien hade efter tre kvarts år av visumfrihet blivit lika många som Kosovoalbanerna året innan. Redan sommaren 1993 måste regeringen återinföra viseringsskyldighet för dem men utställde samtidigt ett löfte om att de 40 000 bosnier, som redan befann sig som asylsökande i landet, kunde räkna med att få permanent uppehållstillstånd. Därutöver lovade regeringen att Sverige skulle ta emot ytterligare 12 000, som inkluderades i samma löfte.

Det betydde nu inte att samtliga ansökningar omedelbart beviljades utan att ett par positiva precedensfall skapades, efter vilka Invandrarverket sedan hade att styra i de fortsatta utredningarna. Syftet var alltså inte att slippa de oerhörda kostnaderna för individuella asylutredningar genom att ge alla uppehållstillstånd direkt. Utredningsprocessen skulle på traditionsenligt sätt mala igenom samtliga 52 000 fall.

Sakligt sett fanns inget skäl till löftet om permanent uppehållstillstånd, eftersom vid ett normalt fortsatt förfarande bara några få procent av de 40 000 skulle ha fått stanna för gott. Än mer anmärkningsvärt är att ingen uppmärksammade några andra, mycket väsentliga omständigheter i sammanhanget.

Kostnaden angavs till ca 5 miljarder kronor, liksom i fallet Kosovo 1992, en betydande summa för ett land i Sveriges dåvarande ekonomiska läge. I det här fallet rörde det sig dessutom inte om något engångsbelopp. Den som har ett permanent uppehållstillstånd bestämmer själv om, och i så fall när, han eller hon vill lämna landet. Dessutom ingick rätten att ta in anhöriga, vilka i sin tur kunde ta in anhöriga. Tills de valde att lämna landet eller kunde försörja sig hade den svenska staten ett ekonomiskt och socialt ansvar för dem alla.

Regeringen hade ingenting lärt av fallet med Kosovoalbanerna 1992 utan upprepade omedelbart sin visumblunder, nu med bosnierna. Fastän den månghövdade gruppen på förhand lovats att få stanna, behandlades den alltså inte kollektivt utan samtliga utreddes, en efter en. Svidande kostsamt och totalt meningslöst, eftersom de ändå skulle få stanna.

UNHCR

Sommaren 1992 hade ett viktigt inslag i Birgit Friggebos strategi varit att "göra biståndsinsatser i närområdet [med ett åtagande] att i fortsättningen stödja framför allt UNHCR". Ett år senare förbyttes den handlingslinjen i sin motsats. Det här är storyn.

Flyktingkommissariatet var 1993 i full färd med att uppehålla livet på s k internflyktingar i det forna Jugoslavien. För detta hade organisationen avsatt 420 miljoner USA-dollar i sin budget. Det gällde endast den rena överlevnaden och kommissariatet beklagade att man inte klarade kostnader för skola och liknande. Det gällde ju att få pengarna att räcka till så många som möjligt.

UNHCR hade egentligen räknat med att deras 420 miljoner dollar skulle medge att 3 800 000 personer togs om hand, men man hade tvingats konstatera att pengarna endast räckte till 3 605 000. Man behövde alltså ytterligare ca 22,7 miljoner dollar. Man vände sig till sina vanliga bidragsgivare.

Vid ett sammanträde i mitten av juli i Genève med företrädare för bidragsgivande regeringar fick UNHCR en rejäl kalldusch. Sverige hade lagt om sin politik radikalt. Så här yttrade sig Christer Hallerby, Birgit Friggebos statssekreterare:

Det har beslutats i detta forum att lösningen på flyktingsituationen måste vara regional. Baserad på principen att flyktingar ska ges temporärt skydd så nära sina hem som möjligt, för att möjliggöra ett återvändande när konflikten är över. Idag är det uppenbart att denna strategi har misslyckats [ . . . ] genom att vi haft ett stort utflöde av flyktingar till andra länder i Europa, inte minst till Sverige som tagit emot 40 000 bosnier.

Sverige hade alltså öppnat dörrarna för bosnierna och när 40 000 hade kommit till Sverige gjordes det till ett bevis på att det regionala arbetet misslyckats. Och blev ett argument för att det skulle avbrytas. Hallerby nöjde sig inte med att neka fortsatt stöd till UNHCRs regionala arbete utan uppmanade därtill andra att följa exemplet.

UNHCRs årskostnad för att "hålla liv i" en internflykting i Jugoslavien var alltså 116,5 dollar (932 kronor). Årskostnaden för varje asylsökande i Sverige var 11 406 dollar (91 250 kronor), det vill säga nästan 100 gånger mer. För 22,7 miljoner dollar (181,75 miljoner kronor) skulle Sverige ha kunnat sätta UNHCR i stånd att klara överlevnaden för ytterligare 195 000 internflyktingar i Jugoslavien. I Sverige räckte samma summa bara till knappt 2 000.

Om Sverige inte brutit samarbetsöverenskommelsen med UNHCR från 1992 hade mångfaldigt fler bosnier kunnat ges hjälp till en betydligt lägre kostnad. Dessutom var det hjälp de behövde, inte asyl.

Humanitära skäl


Regeringen insåg inte vikten av att kontrollera tillflödet av sökande för att skydda Invandrarverket mot överbelastning. I en situation där tiotusentals jugoslaver tryckte på och de andra västeuropeiska länderna stängde dörren, gav den svenska regeringen i december 1991 grönt ljus och sände ut signaler om en ny, generös flyktingpolitik. Vad som fanns av asylsökande styrdes till Sverige och antalet tredubblades från 1991 till 1992. Först sommaren 1993 försåg regeringen det forna Jugoslavien med ett heltäckande visumtvång för att söka bromsa inflödet.

Invandrarverket orkade inte hålla jämna steg. Utredningstiden per ärende plus överklaganden steg till ett och ett halvt år, köerna växte och ett ökande antal sökande måste vänta allt längre på definitivt besked. Under tiden stod naturligtvis värdlandet för deras försörjning – 250 kronor per dag – och 1992 var de sökande över 80 000. På den tiden kostade försörjningen av de asylsökande i runda tal 2,5 miljarder under utredningstiden och 5 miljarder medan de överklagade.

Det stannade emellertid inte med det. Den längre utredningstiden ledde i sin tur till att avslag på asylansökningar allt oftare förvandlades till uppehållstillstånd av humanitära skäl, just för att väntan blivit lång. Då var det inte längre fråga om försörjning under en trots allt begränsad väntetid. De människor som fick stanna, trots att de saknade asylskäl och skyddsbehov, skulle behöva försörjas längre, somliga hela livet.

Det skall påpekas att ett avslagsbeslut inte får överklagas mer än en gång. Det är fortfarande så.

Men sen finns det en liten brasklapp i lagen då, som säger att om det har tillkommit helt nya omständigheter som inte tidigare är prövade, så kan man göra en s k ny ansökan. [ . . . ] Och [ . . . ] åtminstone en ny ansökan förekommer väldigt ofta, så att i snitt blir det säkert minst två [möjligheter att överklaga].

I själva verket blev det så vanligt med ny ansökan att man redan då på Invandrarverket i stället talade om "två överklaganden". I snitt. Det är ännu mycket vanligare idag. På Migrationsverket har man i mer än ett decennium väntat på att regeringen skulle strama upp lagen på denna punkt och invandrarminister Jan O. Karlsson var inne på saken. Men inte heller då kom något beslut.

Meningen med systemet var att ge asyl och skydd åt dem som hade behov av det. Dessa kategorier blev nu en minoritet, en restpost och den stora andelen uppehållstillstånd gavs till människor som inte uppfyllde de uppsatta villkoren. En obetydlig måluppfyllelse till betydande kostnader för ett land som måste låna upp varje ny utgiftskrona.

Verkliga flyktingar i klart underläge

Låt oss se på siffrorna. Den verkligt stora tillströmningen inleddes 1992 men i statistiken slår den igenom fullt ut som uppehållstillstånd först 1993 och 1994 på grund av utredningstiden. Det totala antalet uppehållstillstånd beviljade till spontant tillresta under dessa tre år var således 9 389, 35 545 och 37 444. Hur fördelades de procentuellt?

Vi slår samman de två kategorier, som enligt reglerna ger rätt till uppehållstillstånd –målgrupperna konventions- och de facto-flyktingar – och finner att deras andel under samma tre år var 32,7, 14,1 och 10,3 procent. De som inte haft asylskäl eller skyddsbehov utan fått uppehållstillstånd av humanitära skäl utgjorde därmed 67,3, 85,9 och 89,7 procent respektive.

Sammantaget hade under treårsperioden 1992 – 94 hela 85,5 procent – eller 70 428 av totalt 82 378 personer – inte kunnat godkännas enligt gällande regler utan fått stanna i Sverige av humanitära skäl. Mer än åtta av tio. Under rekordåret 1994 saknade nio av tio asylskäl eller skyddsbehov. Bara en uppfyllde de uppsatta målen för verksamheten. Kan man ens tala om måluppfyllelse?

Den valhänta hanteringen i tidigare led i processen ledde alltså till att man blev sittande med ett mycket stort antal personer, som egentligen skulle ha fått avslag på sin asylansökan. På grund av den långa väntan bestämde man att de skulle få stanna av humanitära skäl. Regeringen valde att vara "generös", kanske för att skyla över sina misstag tidigare i processen. Att avvisa väsentliga delar av de över 70 000 personer det gällde, skulle dessutom inte ha kunnat undgå en besvärande uppmärksamhet från media. Bättre låta dem få stanna.

Generositeten med humanitära uppehållstillstånd fick två negativa följder. Den förstärkte signalerna till omvärlden. Snart visste alla, att det inte behövdes asylskäl eller skyddsbehov för att komma in i Sverige, det gick bra att "vänta sig in". Att ha pengar till människosmugglarna och resan blev i praktiken viktigare än asylskäl och skyddsbehov. Alltfler oberättigade strömmade till och penningen blev det avgörande urvalsinstrumentet.

Olyckan Friggebo

Birgit Friggebos generösa flyktingpolitik var en katastrof och vi har steg för steg kunnat konstatera att det berott på bristande planering, ledning, kunskaper och kapacitet. Till den verkställande myndigheten hade Birgit Friggebo en enkelriktad relation. Hon diskuterade inte med Christina Rogestam, hon endast informerade om vad regeringen ansåg eller hade beslutat och vad Invandrarverket hade att rätta sig efter. Något som egentligen var ännu värre: Många hänvändelser och förfrågningar besvarade hon under lång tid med tystnad.

Polentrafiken är ett exempel på det förra. Rogestam argumenterade ju för visuminförande "och markerade sen att det var orimligt med att det var resvägen som avgjorde." Hon "fick aldrig några bra förklaringar" av Friggebo, "inget gehör ". Inte ens någon argumentering i sammanhanget? "Ministrar argumenterar inte med sina verkschefer." Kunde man inte resonera om saken? "Njae. Birgit lyssnade på argumenten men hon sa: 'det är inte aktuellt för regeringen'."

Rogestam tillfrågades i KU rakt på sak vilken regering som reagerat snabbast på ett larm från henne och Invandrarverket, den föregående socialdemokratiska eller den sittande regeringen. Hon svarade med ett exempel.

Under hösten 1989 förde vi fram information till den socialdemokratiska regeringen och diskuterade den situation som då inträffade med Bulgarienturkarna. Man reagerade då med beslutet den 13 december. Det gick betydligt snabbare än när vi [1992] förde diskussioner från början av maj tills viseringstvånget infördes den 10 oktober.

För Christina Rogestam och Invandrarverkets personal blev 1992 ett ytterst slitsamt år. Det var också det hon i KU angav som skäl till att hon velat lämna sin tjänst innan förordnandet gick ut. Tio dagar senare gjorde hon ett tillägg till protokollet, som ger en intressant belysning av Birgit Friggebo.

"Förutom den extrema arbetsbelastningen under förra året kunde jag konstatera att regeringen inte var beredd att lyssna på den erfarenhet och kunskap som fanns inom Verket, skrev Christina Rogestam." Hon gav också några exempel. Ett var Invandrarverkets vädjan hösten 1991 om att regeringen skulle vänta med att upphäva socialdemokraternas Luciabeslut, vilket som bekant inte fick något gehör. Och därför konsekvenser.

I ett annat exempel belyste hon ett problem av stor vikt. Redan långt tidigare hade Jonas Widgren påpekat bristen på samordning inom lagstiftningen, vilket gjort ett lapptäcke av det hela och försvårat en sammanhängande och konsekvent flyktingpolitik. Det Christina Rogestam drog fram är ett utmärkt exempel på hur lagstiftning på ett område tar över och omintetgör strävanden på ett annat. Det förtjänar ett ordagrant citat.

Verket avrådde från den utformning propositionen om barn i förvar fick. Enligt vår uppfattning skulle den föreslagna lagregleringen göra det omöjligt att sända barnfamiljer ut ur landet mot deras vilja. Inget gehör.

Självklart var det inte något uppmuntrande perspektiv för Invandrarverket att efter en grundlig utredning av en barnfamilj finna att den saknar skäl för asyl eller uppehållstillstånd, att efter en överklagandeprocess få avvisningsbeslutet bekräftat och därefter tvingas konstatera, att det inte kan verkställas. En lagstiftning till skydd för barn har tagit över. Det kunde rent av förefalla meningslöst för Invandrarverket att ens utreda barnfamiljers asylansökningar. Dessa bestämde ändå själva om de skulle stanna i landet.

Birgit Friggebos allvarligaste problem när det gällde att klara den roll hon hade att spela låg ändå på det rent personliga planet. Snatterier, stölder och trakasserier omkring förläggningar, där man hyste asylsökande från Kosovo, upprörde allmänheten. I Solna krävde kommunstyrelsens ordförande att en grupp på 150 Kosovoalbaner skulle flyttas från förläggningen. I en TV-intervju som följde förklarade Friggebo för tittarna att svensk lag inte tillåter kollektiv bestraffning. Därefter luftade hon sina personliga åsikter om Kosovoalbaner i allmänhet:

Uppenbarligen så finns det någon tradition eller någonting annat som gör att de är mer benägna att snatta, stjäla cyklar och tvätt och vad det är för någonting, än andra flyktinggrupper. [Reportern frågade om hon menade att det gick att bevisa] Bevisa! Man har för många rapporter för att man inte [sic] skall ignorera det, utan det ligger någonting i det och det är på många flyktingförläggningar runt om i landet man har noterat samma sak.

Birgit Friggebo har sedan gång på gång försäkrat, att hon bett dem om ursäkt, som kunde ha känt sig kränkta. Det är nog bra, men det är inte individer som är viktiga här. Det handlar om en folkgrupp, om Kosovoalbaner i allmänhet och ministern tillkännagav en klar uppfattning om vilka egenskaper de har. De snattar och stjäl cyklar och tvätt. Man kan undra om Birgit Friggebo verkligen trodde på sin uppgift att motverka främlingsfientlighet, när hon för egen del hyste den här sortens etniska fördomar.

Världsmästarna

En ledande grupp inom ett parti med mindre än 10 procent av väljarkåren bakom sig och vars väljarmajoritet var motståndare till dess flyktingpolitik, kom ändå av andra omständigheter i läge att föra denna politik för hela landets räkning. Dessa i verksamheten oerfarna folkpartipolitiker, som inte accepterade råd från någon, tilläts under ett par av de ekonomiskt svåraste år landet genomlidit i modern tid göra Sverige till världsmästare i asyl och permanenta uppehållstillstånd, till en kostnad av miljardbelopp ur statskassan. Eller, rättare sagt, lagd på statsskulden.

De som gynnades var i snabbt ökande tempo "flyktingar", som inte var verkliga flyktingar utan personer som hade råd att ta sig till Sverige, till förfång för dem, som hade verkligt skyddsbehov men saknade respengar.

Denna generösa flyktingpolitik blev landets politik. När det blev uppenbart att fögderiet vansköttes, följde utfrågningar i KU, men regeringen prickades endast i dämpade ordalag. Det fanns åtminstone tre skäl till det.

För det första ville Ny demokrati ha en fränare skrivning, men fick inga andra med på den. Partiet var starkt negativt till flyktinginvandring och inget annat parti ville buntas ihop med det, varken i KU eller i något annat sammanhang.

För det andra gällde KU-anmälan frågan "om kontakterna mellan invandrarministern och Invandrarverket [hade] varit bristfälliga" och inte något övergripande ifrågasättande av flyktingpolitiken som sådan. Därför tog man inte upp de totala kostnaderna, bara de 4 – 5 miljarder själva mottagningen av Kosovoalbanerna kostat och det för att påvisa att verksamheten varit illa ledd och brustit i kostnadseffektivitet. Helt logiskt förekom alltså inga frågor om de totala kostnaderna. Ej heller sades ett ord om Sveriges mottagningskapacitet. Man kan för övrigt undra hur pass medvetna politiker i allmänhet var 1993 om vilka enorma totalbelopp det rörde sig om. Den första utredningen kom ju först 1995.

För det tredje var folkpartisterna inte ensamma om att sakna ett genomtänkt invandrarpolitiskt program. Situationen vid 90-talets början hade i grunden inte förändrats nämnvärt sedan följande skrevs 1973:

Lägg de fem riksdagspartiernas invandrarpolitiska program bredvid varandra och du skall se att samstämmigheten är större än skillnaderna. [ . . . ] Det troliga skälet till de slående likheterna är att man inom varje parti inte bemödat sig om att göra en djupgående ideologisk analys av de problem som följer i migrationens spår. [ . . . ] Om en analys av detta slag gjordes inom varje parti skulle skillnaderna mellan de invandrarpolitiska programmen bli lika stor som skillnaden mellan moderaternas och kommunisternas näringspolitiska program.

Även om folkpartisternas flyktingpolitik var extrem åt sitt håll och socialdemokraterna 1989 i praktiken visat att de insett att man måste bromsa, fanns likheter i attityd. Bristande analys och överblick, minimal framtidsplanering och ett stort gemensamt fält av generositetsinstinkt att förklara.

Hur kunde det komma sig att man såg det som självklart att låta oändligt många fler asylsökande stanna i Sverige än i övriga västeuropeiska länder? Det har jag frågat ett antal ledande socialdemokrater och i deras svar finns en sorts samstämmighet, som skulle kunna formuleras så här: Det var för att vi ville visa att vi var bäst. Eller att det fortfarande var en sorts undermedveten självklarhet att Sverige skulle vara bäst. Alla kategorier.

Det var inte undermedvetet, bara bortglömt. Ambitionen hade i själva verket uttalats officiellt ett kvarts sekel tidigare. En proposition, som preciserade de invandrarpolitiska målen, lades fram och dåvarande invandrarminister Anna-Greta Leijon inledde diskussionen i kammaren. Hon konstaterade att det rådde fullständig enighet mellan samtliga partier. "Det borgar för framgång för strävan att steg för steg göra Sverige till något av ett föregångsland på invandrarpolitikens område." Världsbäst.

Friggebos rivstart i korthet

Vågmästarställningen i riksdagen gav alltså Folkpartiet fria händer att trots sin smala politiska bas driva sin extrema form av flyktingpolitik. I hela landets namn. Övriga regeringspartier hade önskat en mera måttfull politik och flyktingpolitikens målsättning är klart uttryckt i lag. Och ganska självklar. Sökande som behöver asyl och skydd skall få stanna i Sverige. De som inte gör det, skall naturligtvis inte få lov att ta platser och resurser från verkligt behövande. Men det fick de på Bildtregeringens tid. Då reducerades de riktiga flyktingarna en liten minoritet. Inte ens två av tio.

De ledande folkpartisterna hade gett sig in i ett företag, om vars verkliga dimensioner de bara hade dimmiga föreställningar, om ens några. De diskuterade inte Sveriges ekonomi eller mottagningförmåga, ej heller verksamhetens konsekvenser. De ville "göra gott" och flyktingpolitiken var en humanitär fråga, som man inte fick sätta prislapp på, sa de. De vägrade att erkänna, att de grovt missade de målgrupper lagen avsåg, dem med asylskäl och skyddsbehov. För Folkpartitoppen var alla som tog sig till Sverige lika goda flyktingar.

Friggebo släppte lös en okontrollerad flodvåg. Bildt ingrep visserligen hösten 1992 och en del skärpningar kom till stånd, men sedan följde en visumblunder med Kosovoalbaner och ännu en med bosnier, så snart fördes flyktingpolitiken lika huvudlöst som tidigare. Mandatperioden ut. Full fart framåt och ingen på bryggan.

Hur gick det sen? Sverige fick 1994 en ny regering och landet var på god väg in i ett nytt sekel. Hur påverkades flyktingpolitiken? Gjorde regeringsskiftet nån skillnad?

Lik i lasten

Det kan förvåna, att socialdemokraterna i valrörelsen 1994 inte gjorde något stort nummer av den borgerliga regeringens ansvarslösa, oplanerade och kopiöst slösaktiga flyktingpolitik. För att efter valsegern kunna tala om, att ett viktigt skäl till den svidande budgetsanering de tvingades genomföra var att den borgerliga regeringen drivit Europas – och därmed världens – dyrbaraste flyktingpolitik under Sveriges ekonomiskt svåraste år efter Andra världskriget.

En anledning var troligen att de inte ville buntas ihop med Ny Demokrati. En annan var säkert, att debattklimatet hade ändrats. Och det mycket snabbt. Fortfarande i slutet av 1980-talet hade socialdemokraterna kunnat tala om landets mottagningskapacitet och praktiskt anpassa politiken efter den (t ex Luciabeslutet). Nu hade varje form av ifrågasättande av eller kritik mot flyktingpolitik och invandring blivit politiskt inkorrekt. Eliten bland mediafolk, intellektuella och politiker bestämde vad som fick sägas. Detta blev omgående en fälla, ett oöverstigligt hinder, för de politiker, som begrep att något borde göras. De etablerade partierna låg lågt, politikerna bevakade varandra och fruktade att bli uthängda i media. Alla höll en låg profil och avgav allmänt hållna uttalanden till stöd för flyktingmottagning och ett mångkulturellt samhälle. Politisk korrekthet, likriktning och feghet.

Kostnader

De första socialdemokratiska regeringsåren ägnades åt en välbehövlig budgetsanering. Därefter har bilden kommit att domineras av nödvändigheten att allmänt minska de offentliga utgifterna. Bådadera har inneburit ett hårdhänt sparande som lett till omfattande nedskärningar i välfärden. Men ett område har hela tiden skonats. Under det socialdemokratiska regeringsinnehavet, som nu hunnit bli tio år, har flyktingpolitiken i sin helhet inte behövt vidkännas några inskränkningar, särskilt inte om man inkluderar kostnaderna för intergering och för den växande flyktingpopulationens ständigt ökande belastning på olika samhällsinrättningar. Dess kostnader har varit både praktiskt oåtkomliga och politiskt sakrosankta. De har inte ens fått lov att diskuteras.

I stället för att göra något åt de onödigaste – och mest kostsamma – formerna av slöseri inom flyktingpolitiken, har dessa förtigits och man har gjort allt för att dölja det samlade resultatet, dvs totalkostnaden. Den enda officiella siffra som cirkulerat är den Jan Ekberg anger som årlig kostnad för invandringen. Den skall vara en sorts "nettokostnad" – vilket gör den omöjlig att jämföra med andra utgifter på statsbudgeten, som är brutto – och han påstår dessutom att den slutade växa år 1995, trots det stora antal nya invandrare som fått uppehållstillstånd sedan dess. Och av vilka långt ifrån samtliga kunnat få arbete.

Totalbelopp har varit bannlysta från debatten. Invandrarminister Pierre Schori visade redan 1998 i en tidningsdebatt, hur ämnet irriterade honom. Han undvek att svara på frågor om belopp, sneddade ut från ämnet och gick in på rena förintelseresonemang: "Låt oss anta att man på samma sätt krävde redovisning av 'totalkostnaden' för pensionärer. Självklart vore det billigare om det inte fanns några pensionärer alls. Om alla som inte längre är produktiva bara försvann." Ett konstant motlut för den som försökt diskutera och kritisera detta omfattande missbruk och slöseri som verkligen är av största intresse för medborgarna.

Måluppfyllelse

Det är inte bara att utgifterna är stora, vi får minimalt för pengarna och den miserabla måluppfyllelsen sopas under mattan. Ovan har vi redogjort för situationen under den borgerliga regeringen. Andelen genuina flyktingar var 14,5 procent under åren 1992 – 94. Resten, eller 85,5 procent, saknade asylskäl eller skyddsbehov och fick stanna av 'humanitära skäl'.

Den socialdemokratiska regering, som tillträdde 1994, förbättrade till att börja med årsresultaten väsentligt, men två sorters missbruk växte till och ledde gradvis åter till en försämring. Den blev tydlig – för att inte säga högst påträngande – efter sekelskiftet. Mera om det nedan.

Man hör inte sällan folk säga, att "ett rikt land som Sverige bör kunna ta emot dessa människor som flytt för sina liv". Två fel. Fyra femtedelar av dem som får uppehållstillstånd är inga riktiga flyktingar, som flytt för livet och Sverige är inte längre så rikt, att landet kan kosta på sig lyxen att ta emot och sörja för fyra oberättigade personer för varje genuin flykting som får skydd.

Dimensioner

Flyktinginvandrarnas anhöriga beräknas vara ungefär lika många som flyktinginvandrarna själva och fördubblar därmed det fysiska antalet personer i den urusla måluppfyllelsen. En femtedel av dessa är rimligen anhöriga till genuina flyktingar, fyra femtedelar anhöriga till personer utan asylskäl eller skyddsbehov. Under 12-årsperioden fr o m 1992 t o m 2003 var i genomsnitt andelen flyktinginvandrare, som saknade asylskäl och skyddsbehov 81,0 procent, alltså drygt fyra femtedelar. Totalt uppgick gruppen och deras anhöriga under perioden till ca 280 000. Av dem hade alltså ca 56 000 konventionsenlig rätt att bli omhändertagna. Målsättning, måluppfyllelse, kostnadseffektivitet och mottagningskapacitet?

Missbruk

Andelen icke genuina flyktingar har sedan regeringsskiftet 1994 alltså i ett längre perspektiv inte minskat. Skälet är som nämnts att socialdemokraterna låtit två missbruk, som förekom redan under den borgerliga regeringen, få växa till sig och bli helt dominerande. Tillsammans utgör dessa huvudskäl till dagens dåliga måluppfyllelse.

Ökat missbruk 1 – "vänta sig in"

Det är ett kryphål i regelverket, som gjort detta hittills viktigaste missbruk möjligt. Om en sökande får vänta mycket länge på myndighetens beslut, får han/hon vanligtvis uppehållstillstånd av humanitära skäl, även om både flyktingskäl och skyddsbehov saknas. Det komplett vanvettiga i sammanhanget är att de asylsökande själva kan bestämma väntetidens längd.

Om Migrationsverket avslår en asylansökan, har den sökande rätt till ett – säger ett – överklagande. Om även överklagandet leder till avslag, har den sökande rätt att komma in med ett obegränsat antal "nya ansökningar". Det är som att ha rätt till hur många resningar i HD man själv önskar. Denna möjlighet var tänkt för undantagsfall, men de "nya asylansökningarna" har blivit det normala. Sedan mer än tio år kallas de "överklaganden" och har ökat enormt i antal.

Det spelar ingen roll att den ena efter den andra av dessa nya ansökningar resulterar i avslag, det viktiga för den sökande är att tiden går. Värdlandet Sverige står för försörjningen under tiden och den sökande har inget att förlora. Till slut har väntan blivit så lång, att en avvisning skulle anses vara inhuman. Den sökande får då stanna, av "humanitära skäl", trots en total – och vid det laget högst väldokumenterad – brist på flyktingskäl och skyddsbehov. Detta kallas att "vänta sig in" i Sverige.

De senaste åren har två tredjedelar av alla dem, som fått lov att stanna i landet, skaffat sig sitt uppehållstillstånd på det här sättet. I över ett decennium har Verket förgäves krävt, att rätten till nya ansökningar tas bort, i syfte att stänga den hittills viktigaste bakvägen in i landet (och göra arbetet med utredningar på Verket meningsfullt). Migrationsminister Barbro Holmberg har efter tapper kamp mot samtliga övriga partier under 2004 nått en kompromiss, där en av komponenterna är avskaffandet av asylsökandes obegränsade rätt till 'nya ansökningar'. I skrivande stund – maj 2005 – har dock inget av detta ännu gått i verkställighet.

Barbro Holmbergs viktigaste argument för avskaffandet var att de nya ansökningarna leder till utdragna asylprocesser, som drar med sig stort mänskligt lidande, speciellt för barnen. Media håller med om att de långa handläggningstiderna är grymma för barnen men lägger skulden på "hjärtlösa" myndigheter. I själva verket är det föräldrarna, som skapar tidsutdräkten för barnen med sina ändlösa nya ansökningar. De skjuter ständigt det definitiva beslutet framför sig och barnen far illa.

Ökat missbruk 2 – identitetshandlingarna kastas eller göms

Den familj, som godtar ett nej och accepterar att återvända hem, slipper naturligtvis denna långa väntan på besked. Inga fler besked behövs ju. Ett annat missbruk däremot, dokumentlösheten, som på sistone ökat lavinartat – från cirka 35 procent 1997 till cirka 93 procent i dag – drabbar alla, eftersom den sätter in redan i själva utredningsfasen. Därmed förlänger den utredningstiderna för samtliga, både för dem "som inte uppvisar dokument [och för] dem som gör detta". Och alla barn drabbas.

Hans Emanuelsson, som lett den nyligen avslutade utredningen "Tidsbegränsat uppehållstillstånd vid oklar identitet och resväg" skriver i en DN-artikel: "Det pågår ett enormt resursslöseri när svenska myndigheter måste avsätta stora delar av sina tillgängliga resurser till att reda ut något som självklart borde vara en förutsättning för att få sitt asylärende prövat, nämligen att man styrker vem man är."

De som inte har faktiska asylskäl eller skyddsbehov, ökar sin chans att få stanna i Sverige genom att kasta bort, förstöra eller gömma sina rese- och ID-handlingar och mörklägga sin identitet, sitt ursprung och sin färdväg. Dokumentslösa som de är kan man inte fastställa om de passerat ett första asylland, som de skulle kunna återsändas till. Eller om de tagit sig in i Schengenområdet på ett turistvisum utställt av ett annat land, som rätteligen borde ta hand om deras asylansökan.

Utan pass inget visum. Deras fall måste utredas i Sverige. De kan också påstå sig komma från ett land, där förföljelse råder och undvika att uppge sitt verkliga hemland, om förhållandena där inte ger skäl till asyl. Dokumentlösheten kan dessutom dölja en kriminell meritlista bakom en påhittad identitet.

Identitetsproblemet innebär alltså rättsliga och praktiska problem, försvårar integrationen och utgör "ett mycket stort polisiärt problem, framför allt vid brottsbekämpning och lagföring". En "alltför stor andel av samhällets resurser används för att utreda identiteter [orimligt då de sökande] lätt skulle kunna medverka till sakens lösning. Detta resursslöseri är av ondo och måste motverkas. Synen på asylrätten står på spel".

Särskilt allvarligt är det som utredningen säger om dem som utnyttjar asylsystemet för att komma till Sverige i avsikt att begå brott. En dokumentlös, beviljad asyl eller uppehållstillstånd, kan idag dessutom helt på egna uppgifter till folkbokföringen skaffa sig "en ny identitet.[. . .] med ett nytt namn och en ny födelsetid ". Det är uppgifter som sedan läggs till grund för "olika handlingar, t ex ID-kort och körkort [. . .] naturligtvis en stor säkerhetsrisk, inte endast för Sverige utan även för andra länder som godtar de identitetshandlingar som utfärdas i Sverige."

Utredningen siktar på att få de dokumentlösa att medverka till att fastställa sin identitet, men många "asylsökande talar inte sanning om sin resväg, eftersom de vill undvika [. . .] avvisning till ett land som de [redan] har vistats i [och andra vill inte] styrka sin identitet genom att visa pass [som skulle avslöja att de] har uppehållstillstånd i något annat land. I dessa fall är det naturligtvis svårt att få personen ifråga att medverka."

Alltså finns en "risk för att uppehållstillstånd beviljas personer som egentligen inte är skyddsbehövande" Ja, de flesta bör ju ha haft något att dölja med sin självförvållade dokumentlöshet. Enstaka asylsökande kan förvisso ha tvingats ge sig iväg utan att hinna få med sig några handlingar, men knappast 93 procent av alla. Dessa enstaka drabbade kan dessutom säkert ge goda förklaringar till sin situation. Alla övriga medverkar i ett monumentalt missbruk. För att inte säga bedrägeri. Det är inte rent spel gentemot dem av vilka de begär skydd eller uppehållstillstånd. Eller solidaritet.

Men med egenintresset infinner sig samarbetsviljan. Identifikationshandlingar har i ett senare skede lämnats in till Migrationsverket för att "rätta till" främlingspass, som "utfärdats med anteckning om att identiteten inte var styrkt" liksom "i samband med ansökan om svenskt medborgarskap" . "Identitetshandlingar som inte förevisats" för Migrationsverket dyker även upp "t ex i samband med hindersprövning och vid polisens trafikkontroller".

Korrigering nivå 1

Utredningen har tänkt sig att förmå dem som inte styrkt – eller inte ens vill medverka till att styrka – sin identitet att bidra till att få fram relevanta fakta genom att inte längre bevilja dem permanenta uppehållstillstånd utan i stället tvååriga tillfälliga uppehållstillstånd. De skall inte inkluderas i folkbokföringen. Praktiskt innebär det begränsade förmåner, sociala och andra. Det är inte rimligt att dessa personer "skall omfattas av samma sociala förmåner m m som i landet bosatta personer". Av säkerhetsskäl skall de hysas i anläggning och "inte ha rätt till bostadsersättning".

Enligt utredningen kommer "reformen att innebära dels att antalet asylsökande går ned, dels att antalet slutligen beviljade permanenta uppehållstillstånd minskar". Det är mycket troligt, men hit kommer – och kvar blir – alla de som inte kan avvisas, därför att inget land vill ta emot dem. Om man nu ens är säker på varifrån de egentligen kommer. Passlösa som de är. Varför inte mota Olle i grind?

Korrigering nivå 2

Grundförutsättningen för att kunna göra sig dokumentlös är att Sverige inte kräver att en asylansökan måste göras vid ankomsten till landet utan tillåts ske "efter inresa". Vid ankomsten, om någonsin, har den tillresande ID-handlingar och resedokument. Och han har i varje fall svårt att undgå att visa varifrån han närmast kommer och Sverige är omgivet av idel "första asylländer".

Som det nu är kan den tillresande väl inne i landet i lugn och ro göra sig dokumentlös och därefter söka asyl. I det läget behövs inte längre några ID-handlingar eller resedokument, de är tvärtom en belastning för alla sökande som saknar asylskäl.

Rätten att söka asyl "efter inresa" är idag den återstående bakvägen in i landet – när de nya ansökningarnas avskaffande verkställts. Samtidigt är den en mycket svår belastning på Migrationsverket, som får sina handläggningstider starkt utdragna av ett i grunden onödigt detektivarbete för att försöka fastställa motsträviga sökandes identitet. Det finns ingen anledning att inte lägga bevisbördan för att styrka identiteten och färdvägen på den sökande och kräva att asylansökan – beledsagad av person- och resedokument – skall göras vid ankomsten till landet, för att alls tas upp till prövning.

Det är inte seriöst att komma hit, göra sig dokumentlös och sedan söka asyl. Det är inte heller seriöst att tillåta folk att göra så. Inga rimliga skäl finns för att tillåta det. Den som kommer för att söka asyl bör ha sina avsikter klara vid ankomsten och inte behöva ett antal dagar i landet för att känna efter om asylbehov föreligger.

Vägs ände?

Idag kräver Sveriges småpartier att alla asylsökande som vägrar att godta ett avslag på sin ansökan och går under jorden, göms eller hänger sig kvar på andra sätt skall belönas med allmän amnesti. Den sympati denna populistiska kampanj rönt beror på att allmänheten – på grund av ämnesområdets tabu – inte fått allsidig information vare sig om Sveriges mottagningskapacitet eller om vem som gjort Migrationsverkets handläggningstider utdragna. Har vi kommit till vägs ände?

De två stora partierna har allt intresse i världen av att börja tala sanning. Och göra det på högt och tydligt klarspråk. Oavsett vilket av dem som kommer att leda landet efter valen 2006 är det en fördel om arbetet på att sätta stopp för det ytterst kostsamma och djupt stötande missbruket av asylsystemet då redan går på högsta växeln. Mycket pengar sparas, som kan finansiera något betydligt mera positivt.

I vad som redan börjar te sig som en valrörelse har de två ledande partierna – ett i varsitt block – mycket att vinna på att ge allsidig information och få den öppna och sakliga debatt, som så länge varit bannlyst. De två stora skulle sätta nya normer för den. Ingen skulle gärna kunna få för sig att beteckna moderater och socialdemokrater som främlingsfientliga (rasister, fascister eller nazister) om de skulle bemöta avvikande åsikter med fakta och argument i stället för nedtystning och utvisning från banan. Målsättningen att komma åt missbruket borde bli svår att angripa. "Flyktingpolitik ja – men bara för genuina flyktingar".

Emanuelsson har lång erfarenhet och han varnar: " Synen på asylrätten står på spel".

Åke Wedin